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我国环境政策制定机制的变革与展望


  文 史慕华

  一直以来,我国环境政策制定机制表现出浓厚的管制型色彩,其主要问题在于公众参与效率低下、经济刺激手段运用不成熟、环境政策在实施的过程中普遍缺乏评估阶段。目前,环境政策制定机制逐步发生变革,管制型模式开始松动,更加注重运用多元化手段治理、突出社会参与。

  环境政策作为解决环境问题、落实环境保护战略、实现环境目标的行动准则和措施,是促进生态文明建设的重要手段。现阶段,我国环境政策的制定主要依靠的是命令、控制等直接管制手段。随着人们生活水平的提高,公众对环境质量的需求水平也在相应提高,其参与环保的自觉性也在相应提升。重视并加快环境政策新格局的形成是我国现阶段环境保护工作的首要任务,也是我国生态文明建设的重要内容。

  我国环境政策制定现状

  1972年的联合国人类环境会议推动了我国当代环境保护的起步,自此,我国政府先后制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》等环境保护法律;《防止船舶污染海域管理条例》、《自/然保护区条例》等相关行政法规;颁布了近200件部门规章和规范性文件、800多项国家环境标准,签署了大量的国际环境条约。建立了自上而下的环境保护管理机构,并经过多次调整趋向于统一监管、分级协调、重视合作的环境管理机构体系,从而逐步形成了依靠法律法规、标准以及行政命令控制来进行污染控制、环境保护的局面。

  我国已基本建立包括控制命令型工具、自愿行动和公众参与、经济刺激手段在内的环境政策体系,但由于我国社会转型的长期性,制度的内生惯性造成了管制型政策一直占据着我国环境政策体系的主导地位。

  我国管制型政策制定机制的特征与问题

  管制型环境政策体系下,政府主要依靠法律规范、命令性措施来强制性地控制环境污染问题,难以保障政策的实施效率。因为这种政策的有效性大大依赖于政策本身的合理性、政策执行环境的可控性及政策执行者的能力等因素;虽然管制型政策本身具有决策成本较低、效果具有直接性且更易见效等优点,但同时存在以下一系列缺点。

  公众参与效率低下

  对于我国这样一个人口众多、环境问题复杂多样的发展中国家,仅仅靠政府来进行环境保护的效率不高,公众的积极参与越来越成为环境政策的制度取向。与此同时,国家财力和环境保护专业队伍力量有限,没有公众的积极参与,环境状况不可能得到真正的改善。但是缺乏相应的法律保障,作为公众参与基础的环境信息公开制度实际应用不足,社会力量比较薄弱等一系列现实问题,导致了我国公众参与范围较窄及效率低下。

  经济刺激手段运用不成熟

  经济刺激手段表现在环境经济政策上,可视为重要的政策执行工具。征收排污费、超标排放罚款等措施存在收费面不全、收费标准偏低等许多问题,且事实上成为管制型政策的配套措施,环境污染的外部成本不能全部实现内部化,削弱了这一政策实施的效果。由于我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的时期,排放权交易制度还十分不完善,排放权交易市场的规模和交易量较小,中介机构发展缓慢。对于节能产品的补贴和生态补偿费等措施更是没有建立起长效机制,具有明显的临时性、短暂性特征。因此,我国还需致力于完善以经济刺激手段为主的混合性政策。

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摘自:环境保护
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