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中国地方政府改革与治理的研究纲要


□ 陈振明

  摘要:推进地方政府改革是我国深化行政体制改革的当务之急。因此,系统总结国内外相关实践的经验与教训,探讨转型期我国地方政府改革的系统方案,已成为当前公共管理研究的紧迫课题。为此,必须建构一个较为系统的研究框架,了解研究状况,确立研究主题,明确研究目标,探讨研究方法,通过理论探索、实证分析和对策研究,形成较为系统的地方政府改革与治理理论,并提出一个切实可行的改革方案。
  关键词:地方政府;行政体制改革;地方治理
  中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号;0438-0460(2007)06-0012-09
  
  从上个世纪70年代末开始,政府改革逐步成为一种世界性潮流。作为一种制度安排,地方政府是一个国家政治和政府制度的重要组成部分。因此,各国政府改革不仅关注中央政府层面的治理与变革,而且更注重地方政府层面的治理与变革。在全球范围内,以德国、荷兰、澳大利亚、美国、加拿大等为代表。地方政府治理与变革成为全球政府改革的焦点之一。在我国,随着改革开放的深入和经济社会的发展,与中央政府的改革同步,地方政府的治理变革也经历着一个不断实践与探索的过程。经过多次改革,我国地方政府在转变职能、理顺关系、调整机构设置及精简人员编制、减少审批环节、简化办事程序等方面迈出了实质性的步伐,取得了一定的突破。但是,目前地方政府体制改革尚未过大关,地方政府转型任重道远。党的十六大、十六届二中全会和十届人大一次会议,对我国行政管理体制改革提出了新的要求。推进地方政府改革与深化全国的行政体制改革,已经成为转型期我国体制改革和经济社会发展的一个当务之急。
  在学术领域,国外已有大量的地方政府及其改革与治理的研究成果。而国内目前虽有一些相关研究,但缺乏系统性,许多理论与实践难题没有解决,尚未形成完整的地方政府理论,“地方政府”还没有成为高校公共管理的教学与研究的独立领域;目前的理论研究也滞后于改革实践,尤其是难以提出具有实践指导意义的学术思想和具有可操作性的改革对策。因此,加强地方政府改革相关问题研究,发展地方政府管理学科,提出具有实践指导意义的新理论,是推进地方政府改革进程,完善行政管理体制的前提,是满足广大人民群众不断增长的公共服务需求的迫切要求。
  
  一、研究现状
  
  国外对于地方政府改革与地方治理的研究由来已久,积累了大量文献。概括地说,目前国外尤其是西方地方政府改革研究关注的焦点有以下几个方面:
  一是研究地方与经济发展的关系,即地方政府如何应对区域一体化和经济全球化挑战。尤其是经济全球化对西方地方政府原有的组织机构、关系模式和行为方式都产生了巨大的影响,任何地方政府都不能独立于全球化而独立存在。因此,如何建立一套自主决策、灵活快速而富有弹性的地方政府组织体系以及如何应对全球化带来的各种问题和挑战,就成为地方政府研究的重中之重。
  二是研究地方政府内部关系与自身的改革问题,尤其是新公共管理和治理理论下地方政府如何有效提供公共服务。在20世纪80年代后的这股改革浪潮中,西方国家中央/联邦政府与地方政府都面临这个问题。对地方政府而言,三个问题至关重要:(1)地方政府提供公共服务的范围,需要处理好地方政府与中央/联邦政府、政府与市场、政府与社会的关系;(2)公共服务的提供方式,是直接生产还是间接生产,这涉及地方政府与社区之间的关系,地方政府与私营组织的关系,地方政府与非政府组织的关系;(3)地方政府本身的内部再造,包括内部流程再造及对公务员制度的改革。
  三是研究地方政府与社会的关系。社会资本是一个国家或地区政治、经济、文化秩序的重要基础,在地方政府层面,帕特南及其支持者就地方政府与社会资本之间的关系究竟是否存在良性的互动关系进行研究,结果显示,地方政府制度行为与公共生活存在高度的相关性。具体而言,制度变迁对政治生活有决定性的影响,而历史及社会关系对制度的成功构成了强大的制约。
  近些年来国内关于地方政府的研究文献大量出现。相关的专题研究成果可以概括为如下几个方面:
  1.地方政府体制与机构改革。根据学者们的研究,我国地方政府体制与机构改革整体上是在中央的统一部署下逐步推进的。体制改革取得了显著成效,但是机构改革却总是陷入了“精简一一膨胀”的怪圈。值得注意的是,近年来,我国地方政府体制与机构改革出现了不少创新性的做法。如海南和福建石狮市的“小政府,大社会”模式,深圳行政管理体制改革,浦东新区行政管理体制改革,福建晋江市的公共服务导向模式等。
  2.地方政府职能转变。地方政府职能的转变总是伴随着政府经济体制改革和行政体制改革的进程。这一主题的研究主要是重新认识和界定地方政府的职能,正确处理政府、市场与社会的关系,实现地方政府职能转变,解决政府职能“越位”、“错位”和“缺位”的问题,最近则特别强调地方政府的社会管理职能和公共服务职能。
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