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军阀曹锟的总统生涯


直系军人曹锟贿选总统事件,一直是后人抨击北洋军阀乱政的最有力的证据。但是在人们关注总统选举合法性的时候,却忽略了对曹锟当选之后总统生涯的了解与评价。作为一个布衣出身,粗通文墨的赳赳武夫,时年已过六旬的大总统曹锟执政能力如何?他究竟是一个什么样的政治人物呢?
  曹锟上台后的第一件事情,就是公布1923年中华民国宪法。支持国会制宪是曹锟在贿选之前与国会多数派达成的协议。曹果然没有食言,在10月10日国庆节就职当天,也就是宪法通过后的第二天,就正式宣布颁行宪法,历经十年风雨的制宪大业终于划上了一个完满的句号。单就内容而言,这部宪法注重对民国建立以来宪政制度实践经验的汲取,特别是在确保国家统一的原则下,遵循联邦制度原理,在政治、行政、财政等方面,尝试构建中央与地方的新型合作关系,创设一种体现中国特色的国家结构形式。后来有学者认为:“但就该宪法本身而言,它综合体现了西方近代宪法理论和宪政原则以及中华民国十年共和历史的政治实践和立法经验。”
  在政体运作方面,依照1912年临时约法的规定,民国实行责任内阁制。所谓责任内阁制是以国务院(内阁)作为行政中枢,国务总理(首相)作为行政首长,通过国务会议处理重要国务,对国会负其责任。所以总统作为国家元首,虽然享有一定的政治权力,但并非实际的行政首长。不过,由于临时约法在责任内阁制度设计上存在严重的缺陷,特别是没有处理好总统与总理的权力关系,所以这种政体制度从一开始运作就困难重重,经常引发总统与总理的权力冲突,此前北京政府领导人袁世凯、黎元洪、冯国璋、段祺瑞等均概莫能外。然而,曹锟却是一个例外。他在登上总统宝座以后,并没有执着于大权独揽,而是按照责任内阁制度的规定,赋予总理相当大的行政实权。曹在一年任期内先后任命过四任国务总理(代总理),基本上能够做到府院和平共处,相安无事。此间内阁的倒台往往都是派系党争的结果。
  议会政治在北洋时期命运多舛,第一届民国国会先后两次遭到非法解散。1922年8月,正是在曹锟、吴佩孚等直系将领支持下,国会得以第二次复会。此次国会复会后存在时间最长,历时二年多。总的来说,此时国会由于内部派系争斗不断,已经呈现出衰亡的迹象。但是在曹锟执政期间,国会仍然以临时会议形式存在,并发挥了一定的监督功能。而曹锟也比较尊重国会的立法权,即使是在一些外交问题上与国会产生意见分歧,一般也只是采取协商方式,并在必要时作出妥协与让步。1924年元旦,考虑到第一届国会众议院议员任期已经届满,曹锟政府还正式颁布下届众议员改选令,规定各省众议院议员在4月中旬举行初选,5月中旬举行复选。民初宪政最后的不幸中断,主要是冯玉祥的北京政变与第二次直奉战争影响的结果,具有一定的偶然性。否则以曹锟等直系人物坚持宪政制度的政治立场,宪政体制至少在形式上勉强维持下去的可能性是有的,中国过渡到初级或有限多元政治模式的可能性也是存在的。
  曹锟在外交事务上,特别是在中苏关于外蒙问题谈判中的表现,非常值得一提。苏俄在成立后不久,在两次对华宣言中宣布废除沙俄同中国缔结的一切不平等条约,放弃沙俄侵占的中国领土及一切特权。但是随着苏俄政权的巩固,在外蒙问题上却不愿公开承认中国的主权,致使中苏恢复外交关系的谈判停顿。曹锟当选总统后,立即任命王正廷为中国政府的全权代表,重启中苏谈判工作。在经历5个多月的艰苦谈判后,王正廷未经北洋政府的同意,擅自与苏方代表加拉罕妥协,于1924年3月签订了中苏协定大纲草案。草案在涉及外蒙的条款中,给予了苏方一定的特权,默认外蒙不再是中国领土的一部分,严重损害了中国的主权与国家利益。北京政府在获悉草案内容后非常不满,认为王正廷的行为超出授权,属于严重的失职。外长顾维钧将内阁关于草案的反对意见呈交曹锟,曹锟很快同意了内阁的意见,并下令停止王正廷督办中苏交涉,由外交部来接任。曹锟的这一决定立即招致苏方的强烈反对,加拉罕甚至威胁说如果中国政府不在48小时内接受原先的协议,那么必须承担由此产生的一切后果。但是曹锟不为所动,坚定地支持顾维钧的正确意见。后来苏方被迫在外蒙问题上作出让步,中苏才正式恢复了外交关系。
  与直系大将吴佩孚相似的是,曹锟也是一个支持中央集权的武力统一论者。但是由于实力不逮,以及忙于对奉系张作霖的备战,他对当时日益盛行的联省自治运动(省宪运动)只能持容忍态度,放任其自流,这样在客观上促进了地方自治运动的蓬勃发展。联省自治运动高潮期正好出现在曹锟执政期间,当时“省宪运动的潮流,可谓激荡全国。”浙江、云南、四川、广东先后制定出省宪,广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省,或由当局宣言制宪自治,或由人民积极运动制宪,联省自治运动获得了极快的发展,为现代中国国体变革提供了丰富的制度实践经验。
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摘自:老来乐 2010年第02期  
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