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印度农村基层政权运转制度


□ 葛 宁

  农村基层政权的组织和运转,是世界上许多发展中国家和转型国家待要破解的难题之一。近年来到处宣称自己是世界上最大的民主国家的印度,对此难题就有一个独特的制度性的安排——潘查雅特。
  潘查雅特,这是英文Panchayat的音译,实际上是“评议会”的意思。潘查雅特制度,在印度历史上源远流长根深蒂固,甚至影响到了古代印度人的社会生活和日常生活。孔雀王朝时候,农业发展受到重视。农村中的基本结构是村社。村社头人由村社全体成员会议选出,接受政府任命,成为村长,负责收税,也负责村社的行政管理。村长之下,设有由长老们组成的潘查雅特,处理各种事务。莫卧儿王朝时,农村的管理仍由村长和村社选出的潘查雅特负责。
  印度独立后,古老的潘查雅特制度逐步得到发扬光大,最终演变成为印度政治体制的一个极具特色的重要组成部分。虽然印度宪法并没有对潘查雅特做过具体的规定,但《宪法指导原则》(The Directive Principle of the Constitution)在论及农村基层政权的形式时,提出:各邦有义务组织农村潘查雅特,使之担负起村一级行政机构职能。在该原则的指导下,印度各邦都在建立健全潘查雅特方面做了一些工作。随着印度社会的发展,特别是农村建设的发展,政府又逐渐感觉到:县一级政权机构的薄弱是农村发展的一个突出问题。一九五六年,政府根据B.梅塔调查委员会的建议,决定在全国建立县、乡、村三级结构的潘查雅特体制,即村级潘查雅特、乡级潘查雅特和县级潘查雅特。但这个决定最初并不是强制性的,而且非常原则。印度各邦后来又先后通过各自的相关法律来加以推行。直到一九九二年,印度国会通过了第七十三项宪法修正案,潘查雅特才成为必须在印度全国实施的法律制度。简而言之,潘查雅特制度,就是印度农村每五年选举一次的三级基层政权体制。
  村级潘查雅特(the Gram Panchayat),是潘查雅特体制最底层,也可以说是最基层的结构(the Lowest Body)。它由几部分人组成:一是由村民直接选举产生的,二是上届被选进村级潘查雅特并进入乡级潘查雅特的。一个村级潘查雅特的三分之一的席位是专为妇女而保留的,同时还要为社会的弱势群体,如印度特有的表列种姓和表列部落保留席位。每一个村级潘查雅特设有一位主席(the Pradhan),五个委员会(the Upa-samity),分别由一位主任(the Sanchalak)领导。这些职位都是选举产生的。每个委员会负责某一关系农村发展的特殊领域,每年召开一次年度会议,根据选民的要求制定《年度行动计划》(an Annual Action Plan),每年可以支配不超过两万五千卢比的财政预算。这五个委员会分别是:财政和计划委员会;农业发展委员会,教育和公共卫生委员会,妇女、儿童和社会福利委员会,工业和基础设施委员会。
  乡级潘查雅特(the Panchayat Samity),是潘查雅特体制的中间层(the Intermediary Body),主要由选举产生,也包括上届县级潘查雅特的成员和本乡的立法会议成员。下设一位主席(the Savapati)和十个常设委员会。常设委员会由一位主任(the Karmadhakshya)和五位委员领导,他们也都是选举产生的。与村级潘查雅特一样,乡级潘查雅特不仅为妇女保留了三分之一的席位,而且也为社会的弱势群体保留了席位。每个委员会每年可支配的预算额度为十万卢比。这十个委员会分别是:财政、组织、发展和计划委员会,公共健康和环境委员会,公共劳动和运输委员会,农业、灌溉和合作委员会,教育、文化、信息和运动委员会,儿童与妇女发展、公共福利和减灾委员会,森林和土地改革委员会,渔业和牧业发展委员会,食品和供应委员会,小企业、电力和非传统能源委员会。 ......
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摘自:读书
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