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主导与协同——日本环境应急管理及其启示


  近几年,地球似乎已进入极端气候和灾害多发年代,建立完善的环境危机管理机制,是世界各国面临的迫切要求。

  文I桂林

  日本环境危机管理起步于大规模自然灾害和工业公害的对应处理,20世纪90年代中后期,在一系列重大自然灾害和环境突发事件后,日本吸取政府应急管理反应滞后、处理不当等教训,同时结合西方国家的经验对环境应急管理制度进行了重大调整。2004年日本制定颁布了《武力攻击事态对应处理法》和《国民保护法》,这两部法律是对《灾害对策基本法>的重要扩展与补充。

  日本已逐步从“综合防灾管理”转向“国家危机管理体系”,从原来的地方自治体主导,转而注重提高中央防灾机构的地位和功能,强化首相和内阁官房长官的危机管理指挥权和协调权,形成了“防灾减灾一危机管理一国家安全保障”三位一体的危机应对系统。其环境应急管理主要覆盖各种突发性危机事件,包括地震、洪水、火山爆发等自然灾害以及火灾、核燃料泄漏、毒气爆炸等人为灾害。日本环境应急管理体系综述

  政府主导

  作为一个灾害多发国家,日本政府在危机处置过程中发挥了极高的效率。在海啸预警信息发布、灾情信息通告、核电站损害情况披露、军队救灾调动、公民应对灾害指引、紧急公共服务提供等备个方面,日本政府进行得井然有序。据报道,“3·11大地震”发生4分钟后,日本政府即设立了以菅直人为本部长的紧急灾害对策本部,并召集了临时内阁会议,1小时后日本自卫队奔赴灾区开展救援行动。

  1995年阪神大地震后,日本对其应急管理体制作出重大调整,实行全政府型的环境危机管理体制。从纵向上看,这一体制以每一级政府的行政长官为最高指挥者,每一层级政府的危机管理部门一一对应,在中央政府层面由首相本人、中央防灾会议与安全保障会议以及负责协调各省厅间关系的内阁危机管理总监组成危机处置的中枢机构。在地方自治体中也以地方行政长官为首设置不同级别的灾害对策本部,负责本地区的危机处置。从横向上看,每一层政府都设有专门的危机管理总监,负责整个危机管理中的信息沟通和工作协调。在具体事件发生时,由地方管辖一般性灾害,各级地方政府根据《灾害对策基本法》设置危机对策本部。若遇重大灾害,则由内阁总理大臣在灾害发生后30分钟内征询中央防灾会议意见,并经内阁会议通过,在总理府设立临时的紧急灾害对策本部,组成危机管理中心,对灾情进行分析处理,根据紧急程度由防灾大臣或首相亲自担任本部长,直接领导与指挥抢险救灾工作;对一些重大事故,根据情况,可以经内阁会议决定设立事故对策本部,由担当大臣任本部长。

  全政府型的环境危机管理体制不仅能够提高信息传递与危机决策的速度与效率,也能更好地实现跨部门、跨层级的环境危机管理,最大限度地整合政府的各种力量。

  社会协同

  福岛核泄漏事故发生后,日本全社会第一时间作出反应,市民平静有序地接受政府救助或展开互救,企业和社会组织迅速自发地投入到抗震救援工作中。事故发生后,日本放射线医学研究所即刻召集所有医护人员奔赴事故地点,各大电信公司对于地震也有应急措施,比如公布政府问询电话、电子留言板等等。在电信公司的帮助下,东京得以迅速确认伤亡人数和失踪人数。日本对防灾体系的重视世人皆知,灾后的井然有序、镇定冷静让人深感震撼。

  日本环境危机管理以“自己的生命自己守护”、“自己的城市自己保护”为基本宗旨,改变以政府为单一中心的救灾体系。日本政府倡导打造危机型社会,建立了“公救一共救一自救”多元协同的危机应对体系,在环境危机管理中注重发挥社会各界的能动性,充分动员社会力量。在大量公共事业走向民营化之后,公私合作已成为日本危机管理的一大特色。政府与私营部门、事业单位之间通过法律法规或签订协议等方式明确在特定灾害情况下的职责分工,充分动员社会各方的资源,提高环境危机管理的有效性。以东京为例,公共部门已与事业单位、企业和行会、协会签订灾害救援合作协定,形成法制化的公私灾害救援合作关系,引导或推动它们全方位地深度参与灾害的预防、处置和灾后重建。

  另外,日本的防灾减灾国民教育也值得借鉴。不可抗逆的天灾往往能反映出社会、政府和民众的应对能力和效率。在大地震中,日本社会所表现出的镇定和秩序,得益于长期的社会教育。日本一直注重从小培养国民的防灾减灾意识,教授灾害救护知识,并鼓励民众自发组织救灾团体,提高公民的“自助”与“共助”能力。

  法律协同

  日本在长期的防灾减灾实践中建立了一套较为完善的环境应急法律体系。目前日本共有122部危机管理法律,其中基本法10部,程序法2部,组织法12部,灾害预防法31部,灾害危机对策法26部,灾害复原振兴法36部,其他法律5部,保证了应急处置的规范性和周密性。

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