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中国财政透明度问题研究


□ 刘笑霞 李建发

  摘要:财政透明度的核心是公众能够及时、充分地获取政府的财政信息,以正确评价政府公共受托责任的履行情况。提高财政透明度,对于强化政府公共受托责任,降低政府代理成本,以及减少腐败,建立高效的治理政府,都具有重要意义。目前,我国财政透明度与IMF财政透明度基本要求相比,尚有较大差距。为此,应当加强政府信息公开,(包括构建政府财务报告体系)并建立相关的质量保证机制,以提高财政透明度。
  关键词:财政透明度;会计透明度;公共受托责任;政府财务报告
  中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:0438-0460(2008)06-0034-08
  
  随着改造政府运动的不断深入,要求提高政府财政透明度(fiscal transparency)的呼声日益高涨。目前,财政透明度已成为各国政府和有关国际组织普遍关注的热点问题。我国的行政管理体制改革不断深入,建立透明、廉洁、高效的服务型政府已成为政府改革的重要目标,尤其是加入世贸组织(WTO)、2003年的SAILS疫情以及2004年的“审计风暴”等事件,使得透明度问题日益成为公众关注的热点,提高财政透明度已经成为我国建立公平有效的公共财政的重要议题。
  
  一、相关理论综述
  
  1998年9月,BCBs在题为“增强银行透明度”的研究报告中将(银行的)透明(度)定义为:公开披露可靠而及时的信息,这些信息有助于信息使用者准确评价一家银行的财务状况和业绩、经营活动、风险分布及风险管理实务。该报告同时指出,单单是披露未必会导致透明。为了达到透明,银行必须提供及时、准确、相关和充分数量和质量的信息,以便信息使用者恰当地评估机构的活动和风险分布。从上面的论述可看出,透明的核心在于充分而及时的信息披露,透明的目的则在于能够使外部主体清晰地了解对象的特征。因此,透明可以理解为有关外部主体能够透过相关的信息清楚地了解对象的某方面或综合的特质,而不会产生模糊或错误的“映像”,或者说,不存在严重的“信息不对称”现象。(Geraats,2002)由此可看出,透明度是一个相对概念,判断是否透明的依据是信息所反映的主体的“像”与其真实情况之间的差距,差距越大,则越不透明。
  财政透明(度)的权威定义是由Kopits和Craig于1998年做出的。他们将财政透明定义为,向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。这一定义为国际货币基金组织(IMF)财政事务部的《财政透明度手册(修订版)》所采纳。此外,由于预算在政府的财政活动当中具有重要地位,一些学者从预算的角度来理解财政透明度。如徐仁辉(2003)认为,财政透明度要求政府财政预算过程的透明公开以及及时、充分及有系统地揭露财政信息。
  由此可见,财政透明度是透明度在公共财政方面的具体体现,即公众能够清楚地了解政府的财政层面。具体而言,财政透明要求政府及时、完整、可靠地提供关于其财政政策、活动及其结果的信息,从而使外部公众能够了解其财政层面并做出相关的评价和决策。值得指出的是,尽管财政透明度主要着眼于政府的财政层面,但财政透明度的完整要求并不仅仅局限于狭义的财政活动的透明上。例如,IMF(2001)就要求政府必须向公众公开自己的结构与功能。其原因在于,政府的结构以及其他方面的活动都可能对财政活动产生影响,或者说通过财政活动体现出来,进而影响财政透明度的高低。
  根据Kopits and Craig(1998)的观点,财政透明度要求随时提供可靠、完整、及时、可理解以及国际可比的关于政府活动的信息,以便选民和金融市场能够准确而方便地评估政府的财务状况以及政府活动的真实成本与收益。在《财政透明度手册(修订版)》中,IMF提出了财政透明度的四项基本原则:(1)对政府作用和责任的澄清,涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其他部门的关系;(2)公众获得信息的难易程度,强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性;(3)预算编制执行和报告的公开,涉及提供关于预算程序信息的种类;(4)对真实性的独立保证,涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要。这四项原则,实质在于能够使公众及时、方便地获取关于政府的结构、预算等方面的真实信息。Kulziek(2004)则认为,透明度应从财务信息的使用者而不是提供者的角度来理解,财务透明度至少包括以下八个相关概念:准确性、一致性、恰当性、完整性、清晰性、及时性、便捷性和治理与执行。尽管从信息使用者角度和从提供者角度来理解财政透明度的具体内涵(质量要素)有所差异,但两者并非完全不相容,因为良好的政府信息公开,必须要从公众的信息需求人手,尤其在民主社会当中,政府必须要根据公众的需求来提供更加及时、完整、准确的信息,这实际上是政府对公众所负有的公共受托责任的要求。
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