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流域生态补偿与黄河流域保护


□ 袁巍

  ●文/袁巍

  黄河,被誉为中国的“母亲河”,蜿蜒流长几千千米,是中华文明的发祥地之一。然而,现今的黄河正面临着严峻的生态危机。由于人类乱砍滥伐,导致黄河源头地区水土流失严重。若不及时采取有效措施,黄河源头将被掩埋在风沙之中。

  生态补偿作为应对这一危机的措施之一,受到社会广泛关注。黄河流域的生态补偿主要关注黄河流域生态环境的保护,既涉及对黄河流域森林、草原等生态要素的保护,也涉及对黄河流域人类活动的制度调节。

  生态补偿与流域生态补偿

  生态补偿

  生态补偿是近年来我国政府大力推行的一项环境经济政策,以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的,综合考虑生态保护成本、发展机会成本、生态系统服务价值,运用行政和市场手段,调节生态环境相关者之间利益关系的公共制度,其核心在于通过特定的实体制度和程序制度来协调参与各方的生态利益与经济利益。

  生态补偿是我国特有的称谓,国外相类似的概念是“生态服务付费”,即为生态服务支付对价。根据美国斯坦福大学教授格蕾琴·戴利对“生态服务”的界定,生态服务是指自然生态系统以及构成生态系统的物种为维持和满足人类所需而依赖的客观状况和过程。常见的生态服务包括空气和水净化、减缓洪涝灾害维持生物多样性、调节气候等,目前世界范围内已有不少生态服务付费的成功范例。生态服务付费并不完全等同于我国的生态补偿,我国的生态补偿是一项综合性的环境经济政策,而生态服务付费在关系构成上更为单一。

  流域生态补偿

  流域为人类社会提供着多样化的生态服务,在调节水资源、保护生物多样性、涵养水源等方面发挥着重要作用。作为生态补偿的一个领域,流域生态补偿通过生态补偿来实现对流域的保护。与其他生态要素不同,流域的水体处于不断流动之中,对特定区域内流域水质的保护往往使流域下游区域获益,而特定区域使用流域水资源的质量取决于其上游对水质的保护程度。这使得流域生态补偿需要协调处于同一流域的各区域之间的生态利益和经济利益。

  三江源自然保护区的生态保护和’建设工程是广义上流域生态补偿的一个典型例证。2005年8月,我国启动了总投资75亿元的三江源(黄河、长江、澜沧江的源头汇水区)自然保护区生态保护和建设工程,该工程涉及退牧还草、沙漠化土地防治、湿地保护和人工增雨、生态移民等22个子项目。以生态移民为例,几万名牧民从三江源地区迁出,这些牧民得到的补偿是5年内可以享受到国家给予的粮食补助和部分住宅建设补贴。

  黄河流域生态补偿现状

  《全国主体功能区规划》对黄河的重要性

   2010年12月,国务院发布了《全国主体功能区规划》(以下简称<规划》),在我国国土空间推进形成主体功能区,其主要目标在于使得空间开发格局清晰、优化空间结构、提高空间利用效率、增强区域发展协调性、提升可持续发展能力。《规划》把构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局作为三大战略格局之一。其中,黄土高原一川滇生态屏障的重点是加强水土流失防治和天然植被保护,发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。

  《规划》成为指导我国黄河流域生态补偿的重要文件。其重要性表现在3个方面。

  第一,在水资源开发利用方面,《规划》针对黄河流域指出:“采取最严格的节水措施,加大水污染治理,强化水资源保护”,扭转“过度开发的局面,改善水生态系统功能”。

  第二,今后开展流域生态补偿的区域,主要集中在限制开发的重点生态功能区(尤其是涵养水源型与保持水土型重点生态功能区)和禁止开发区域,其中很多都与黄河流域相关。

  第三,为确保主体功能区规划得到落实,《规划》在财政政策、投资政策、产业政策、绩效考核评价等方面规定了一系列保障措施。比如,中央财政在均衡性转移支付中,应当考虑属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目,加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。省级财政要完善对省以下的转移支付体制,加大对重点生态功能区的支持力度,鼓励探索建立地区间横向援助机制,生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式,对因加强生态环境保护带来利益损失的重点生态功能区进行补偿。这些配套措施,为顺利开展黄河流域的生态补偿奠定了基础。

  国家和地方层面的立法与实践

  为了保护流域生态资源,我国已经颁布并实施了相关法律、行政法规,比如《水法》、《水土保持法>、《水土保持法实施条例》、《防洪法》等。这些法律法规中已有部分条文体现了使用流域水资源需要进行补偿的观念,《水法》(2002年修订)第48条规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取永权。”

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