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参与共治:超越地方行政分割体制的流域水污染治理新模式


  参与共治生于治水困境,其使命正在于突破此困境。参与共治着眼于流域利益主体之间、人与人之间关系的互动,其理论和实践探索或可促进入与自然的和谐,促进现代社会治理理念的深化和进步。

  ■文/北京大学“科学发展观与政府管理改革”课题组

  近年来,我国环保工程技术水平不断提高,资金投入持续增长,政策约束更为严格,但水资源保护和水环境治理效率依旧偏低,流域水污染严重。其中,体制机制不健全是加剧我国水资源紧张的一个主要原因。

  因此,我国流域水污染治理困境的制度性出路,可能在于超越地方行政分割体制,探索并完善参与共治的治理新模式。参与共治,就是要从流域的共同利益出发,以不同地方政府间的合作形成的权威效力为主导和主干,构建起政府、市场和社会公众等多层次利益主体关于流域水污染治理的协商合作机制。块块分割、分散管理的行政体制造成不同利益主体集体行动的困境

  第一,流域水污染是指当流域内污水排放量超过流域的自然纳污能力,并且引起流域内大规模的水资源功能丧失时的状态,其后果表现在水生生物受到严重危害等诸多方面。流域水污染的自然属性反映流域水污染自然生态特征,其社会属性反映以流域水资源为核心的各个行动主体之间的利益关系。流城水流本质上反映着社会利益流。在流域水体总量稳定情况下,污染呈现自然累积的特征。影响流域水污染状态的因素,除了流域内污染源排放强度及其本身客观因素例如水量季节性不均和地形起伏平缓引起排污不畅,还与国家现有工程技术、资金投入和政策约束正相关,更为重要的是依附于流域之上各行为主体的利益博弈。

  第二,流域水污染治理是典型的准公共物品,其治理成果具有消费的非竞争性,治理成本的巨大又要求其本身具有受益的排他性。因此就总体思路而言,流域水污染治理的成本可以采取政府提供、市场提供和混合提供等多种方式。虽然地方政府、企业和公民个体都可以单独加入流域水污染治理,但由于治理初始成本大且边际成本递增,任何一个地方政府、企业或个人都难以承担,所以流域水污染治理往往呈现非竞争性的特征,除非在治理过程中存在制度激励。

  第三,地方行政分割体制强化了地方利益,这与流域水污染治理客观要求的多元化提供是相悖的,我国流域水污染治理低效的体制性原因正在于此。它主要表现为以下三方面:其一,地方政府都有自利化的倾向,流域水污染属地化治理的原则使其会更多地考虑地方利益的得失;其二,地方政府对水资源的分散化管理造成了部门职能的冲突:区域和行业在水资源开发、利用等方面的决策分散,地下水、地表水和雨水资源的管理部门分散,农业、工业、居民生活用水管理分散,水管理决策执行权分散在政府领导、技术人员和专职管理人员手中,部门分割还在相当程度上造成了“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境;其三,流域水资源管理权分散在不同的行政部门,流域管理机构则被限定在分散的特定区域(如重要河段、边界河段和交叉河段),并只能在特定标准(如取水许可限额)之下行使水管理职能,难以通过宏观径流调节应对流域水质的波动。

  第四,流域水污染属地化治理模式在政策思路上强调以政府管制为主,以法律规范和行政手段为辅,在实施中常表现为政府下达行政命令、组织突击行动、开展执法大检查等。然而,流域水污染治理的准公共物品属性要求政府、市场和每个公民都能成为治理的主体,而不是依靠任何单一的运作方式。只要地方分治、各自为政的思路不改变,再强的属地管理、再严格的排污收费和污染配额削减、再好的治理技术、再大的资金投入,也难以令我们摆脱流域水污染治理低效的局面。

  第五,在地方行政分割体制条件下,流域内不同的利益主体难以通过集体行动实现共同利益。这是因为,当流域承载的规模经济总量足够大时,以流域为载体的各主体就会因对各自利益的考虑而难于集体行动。进一步说,行政分割体制条件下,流域水污染治理还存在着边际成本上升的问题,其治理成本一般都会随着地理位置往下游移动而旱现边际递增,这与公共物品提供中,第一批物品的供给价格高于其后物品的情形是不同的。地方行政分割程度越高,流域水污染治理失效的后果就越严重,治理成本就越高。因此,在实践中要特别防止流域水污染出现全局性失控。

  参与共治是超越行政分割的体制创新,有助于不同主体集体行动

  笔者在田野调查中曾收获三则相对成功的案例,之所以说成功,是因为它们各自蕴育着我国流域水污染治理之道变革和制度创新的因素。

  案例一江苏赣榆县和山东莒南县联合治理龙王河流域水污染案例。该案例表明,地方政府行政权力的引导是实现参与共治的前提。首先,两县政府间建立了经常性的联席会议制度和信息沟通平台,联席会议内容、污水处理厂建设进度、跨界断面监测数据、重点企业治理情况、治理设施运转等信息都对社会公开。其次,双方建立了联合督察机制,由两地环境监察人员组成联合督察组,日常监督沿河两县污染企业排放和治理设施运行情况,并约定监测周期和河流水体采样时间,检测结果互报、上报上级环保部门。最后,两县环保部门约定,一旦发生污染事故要迅速启动应急预案,在第一时间到达同一断面采样监测,据此区分责任并采取措施。

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