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如何使环境法治真正管用?——环境法治40年回顾和建议


  文 孙佑海

  40年前,我国就认识到了环境法治的重要性,1973年以国务院行政法规的形式制定了《关于保护和改善环境的若干规定》,这源于中国代表团在1972年出席联合国第一次人类环境会议时,了解到环境法治被西方发达国家高度重视并发挥了重大作用。40年过去了,我们在环境法治方面一直很努力,但环境形势还是这样严峻!何以在经济发展的同时,环境保护却未取得同步成就?我认为,现在必须认真反思我国环境法治,研究如何使环境法治真正管用。

  环境法治40年的回顾

  环境法治是环境立法、环境守法、环境执法和环境司法的总和,是一个国家的法治在环境领域的具体体现。其中,环境立法是实施环境法治的前提,环境守法是实施环境法治的基础,环境执法是实施环境法治的核心,环境司法是实施环境法治的保障。

  曲格平同志曾指出,做好环保事业最重要的是两点:一是国家要实施健全的发展方针和政策,二是要强化环境管理。环境立法总体上属于“实施健全的发展方针和政策”的范畴,环境守法、环境执法和环境司法总体上属于“强化环境管理”的范畴。因此,我们在制定国家的方针政策并实施环境管理时,必须高度重视环境立法、环境守法、环境执法和环境司法,将其置于党和国家工作的重要地位。

  环境立法成绩斐然

  我国19 78年宪法规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,这是国家第一次将环境保护上升到宪法地位。1979年9月,第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》,标志着中国特色环境保护法律体系开始建立。1982年宪法明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”进一步强化了国家保护环境的宪法基础。1989年12月,第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法》,标志着我国环境法制建设走向成熟。

  40年来,我国先后制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、 《水污染防治法》、 《大气污染防治法》、 《环境影响评价法》、 《固体废物污染环境防治法》、 《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、 《可再生能源法》等环境保护方面的法律30余部; 《排污费征收使用管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《自然保护区条例》、《建设项目环境保护管理条例》、 《野生动物保护条例》等行政法规90余部及一大批环境保护地方性法规。各项重大环保制度依法建立,环境立法速度居各部门法之首。环境法律法规的制定还为中国特色社会主义法律体系的形成提供了十分重要的经验。

  此外,我国还制定了国家环境标准近1 500项。环境标准和技术性规范的要求越来越严格,弥补了传统环境管制手段的不足,其实施是强化环境管理的有力措施。

  环境执法逐步加强

  40年来,我国在环境行政执法上,逐步形成环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境管理体制,环保部门逐步集中了大部分环境污染防治的执法权限。在环保部门内部,执法权限也经历了一个从分散到相对集中的发展演变过程。在这个过程中,环保部门不断强化行政执法能力建设,通过开展各项执法活动,惩治了一大批环境违法行为,为减轻环境污染发挥了十分重要的作用。

  环境司法渐入佳境

  环境司法在整个司法体系中地位较低的状况在近10年得到改变。一是最高人民法院通过制定和实施一系列环境司法解释,加大了对污染受害者的保护力度,加大了对环境违法犯罪行为的惩治力度。二是一些地方纷纷设立环保法庭,为开展环境司法提供了组织机构保障。三是依法审判了一批有影响的环境污染案件,维护了污染受害者的合法权益,得到社会的高度评价。

  与此同时,全民守法的意识不断增强。经过40年的多种形式的普法宣传教育,环境保护的理念逐渐深入人心,遵守环境法律的习惯慢慢培育,尽管,这个基础迄今还比较薄弱。

  我国在环境法治方面做了这么多工作,环境形势却依然严峻,这只能说明我们在环境法治方面,还存在许多问题。根据我的估算:第一,在现有立法背景下,如果法律法规的要求全部落实到位,主要污染物可减少70%(如要完全控制住环境污染还取决于其他因素)。第二,我国环境法律法规的实施状况很不理想。根据测算,目前有70%左右的环境法律法规没有得到落实,即符合环境法律法规要求的行为只达到30%左右。根据这个测算,竟然有49%左右的主要污染物没有依法得到控制而排放到环境之中,依法得到控制的仅仅达到21%左右。以上数据,一方面说明我国环境法治实施存在很多问题,另一方面也说明我国在强化环境法治方面还有很大的潜力和空间。

  环境法治效果不佳的主要成因

  环境法治外部的原因

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