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我国环境公益诉讼法制构建建议


  环境公益诉讼自20世纪70年代在美国建立以来,已被许多国家效仿。然而就我国的情况而言,这项制度还没有得到明确的立法规定。立法缺失制约着司法实践中环境公益诉讼的发展,使环境公益诉讼在现实中举步维艰。

  ■文 何云

  我国对环境公益诉讼制度并未在立法上进行规制。在当前各国环境法之间以及国内环境法与国际环境法之间的协调日益增强的前提下,很多学者倡导我国应该在立法上确立环境公益诉讼制度。但环境公益诉讼要在我国确立,有其发展所面临的理论与现实困境,一方面是由于我国学理上对环境公益诉讼制度的探索缺乏系统且深入的研究,导致立法上对该制度的难以选择与模糊;另一方面也正因为立法的缺失又反过来制约着司法实践中环境公益诉讼的发展,使环境公益诉讼在现实中举步维艰。面对我国环境总体恶化的趋势及环境立法的紧迫需要,我们有必要将环境公益诉讼制度作为重要课题,以期为我国环境公益诉讼制度立法提供有力的理论支撑。

  必要性和现实困境

  现行法有力使不上

  我国现行环境法律法规不能有效保护环境公益我国《环境保护法》虽然确立了公众参与原则,赋予广大公众参与环境保护管理的权利,并保障公民的这种权利得以行使,但公众参与的内容主要是检举和控告。仅凭单个公民或单位的微薄之力来对抗具有强大经济基础的大型企业,其弱势显而易见。同时,虽然有些行为所造成的环境危害后果极大,但由于受害人众多,且对一般个体的损害并不大,导致公民和单位检举、控告积极性不高。可见,仅仅依靠公众参与来解决环境问题是不够的。

  我国当前的诉讼法不利于保护环境公益我国《行政诉讼法》规定,只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其利益,即具有可诉之利益时才具备提起行政诉讼的主体资格。同样,我国《民事诉讼法》也规定,原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。公共利益、国家利益并不是个体利益,所以即使损害了公共利益或国家利益,由于未直接侵犯“原告”个体的合法利益,也未对“原告”个体的权利义务产生实际影响,因而普通公民对此无权起诉,导致了一些环境公共利益或者社会利益受损却无人过问、无人关心,即使有人关心也难以过问。这种情况下,如果行政机关以行使自由裁量权为由或出于对部门利益的考虑等对损害公益的行为不起诉、不追究,而公众又没有诉讼资格,无法起诉和追究,环境公益就显然地失去了保护。

  制度建设面临现实困难

  环境公益诉讼在立法上存在缺失环境公益诉讼制度要在我国得以建立并实施.有赖于其在实体法上的确立,而在我国当前法律体系中,对环境权的规定严重缺失,不仅《宪法》没有规定环境权, 《环境保护法》等专门法律也没有对环境权的规定。环境权是建立环境公益诉讼的理论基础,立法对环境权规定的缺失,直接导致了我国环境公益诉讼制度建立的理论障碍。在我国关于环境保护的法律规定之中,仅有2002年的《环境影响评价法》明确提出了“公众环境权益”概念。除此之外,我国立法上并没有对环境公益诉讼制度具体问题的相关规定。这种立法上对环境公益诉讼的忽视,不仅不符合环境法发展的国际化融合趋势,也给实践中环境公益救济的运行造成了障碍。

  环境公益诉讼在司法中面临困境2005年松花江水污染事故发生后,北京大学法学院的几名师生向黑龙江高级人民法院提起了以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)和他们本人作为共同原告的环境民事诉讼,要求被告消除松花江的未来危险并赔偿100亿元用于设立松花江流域污染治理基金,用以恢复松花江流域生态平衡。但此案终因原告资格不符未被受理。2003年,杭州一名律师向杭州西湖区人民法院提出行政诉讼,认为杭州市规划局允许在西湖风景名胜区内建浙江老年大学破坏了西湖原有面貌,要求法院撤销杭州市规划局颁发的项目许可证,以保护杭州西湖风景名胜区和社会公共利益。最后也因原告不具起诉资格不予立案。可见,公众和社会团体在对环境保护愈加关注的同时,也更倾向于通过法律手段维护环境权益,但由于环境公益在立法上的缺失,法院在具体案件的审理上很难处理,关于原告资格的严格标准以及主体身份的认定都可能导致立案困难或法院不予受理,这着实限制了环境公益诉讼在司法实践中的发展,导致我国环境公益诉讼在司法中困难重重。

  构建建议

  立法明确环境权美国是世界上较早确立环境公益诉讼制度的国家。在美国,适用公益诉讼审理的案件范围较其他国家更为广泛。美国联邦环境法律中公民诉讼条款的内容非常丰富而复杂。美国环境公益诉讼制度之所以得到充分发展,在于美国有一套完整严密的制度,使公民参与环境公益诉讼时有法可依,法院也可依法判决。我国现行环境立法要形成一套完备的环境公益诉讼制度,必须首先在立法上把环境权确立为公民基本权利,为制度建立奠定理论基础,在理论基础上构建整个制度,对环境公益诉讼涉及的问题做出明确规定,形成一套完整的环境公益诉讼制度。

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