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“拆迁变法”需要进行系统改革


  沈岿 北京大学法学院副院长财新传媒法学咨询委员会委员

  国务院2010年1月28日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)已近一年,但全国各地继续在旧制度之下,此起彼伏拆迁。恶性、惨痛的拆迁事件时见报道,大有与“拆迁变法”赛跑之势。

  更早可追溯到2004年,宪法修正案颁布未久,即有论者提出修宪背景下《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)存在的诸多问题。2009年12月7日,又有北大五教授在“唐福珍事件”发生后,向全国人大常委会提出对《拆迁条例》展开违宪审查的建议。但令人颇为失望的是,至今未见立法改革的显著成效。

  一项违宪性、违法性已经没有任何争议的制度,为何历数年而未得到实质意义上的改革?中央立法者既以一种比较委婉的方式,承认《拆迁条例》与上位法不一致,却为何始终不见修改或废止,而任其继续统治?

  其原因在于,对“拆迁条例”进行的违宪审查,面临一个“系统性困境”。这个困境包括农村土地和房屋征收、规划“预征收”、土地财政、民主和中立司法等难题。而简单的“头痛医头、脚痛医脚”方法已难见其效。根本的出路是整体性改革, “突击一点、以点带面、齐头并进”,或许是可以选择的路径。

  显而易见的违宪

  《拆迁条例》的违宪性是明显的。根据2004年宪法修正案确立的征收条款,对土地或私有财产的征收,应建立在四个要件之上:其一,征收的主体是国家而非任何个人或私性质组织;其二,征收以公共利益的需要为目的;其三,以给予补偿为条件;其四,征收和补偿需依照法律的规定进行。

  对照之下,《拆迁条例》存在三个明显违宪之处:

  首先,只字未提征收,政府未经征收即许可对房屋实施拆迁。《拆迁条例》确立是强制模式。根据该条例的规定,房屋拆迁管理部门发放房屋拆迁许可证,并不需要被拆迁人的同意为条件。该条例3700余字,只字未提征收,政府未经合法有效的征收环节和征收决定,即授权拆迁人拆除房屋产权人的房屋,这是对合法财产权的肆意侵犯,是明显违宪的。由此,在法律上,形成了拆迁许可证和房产证之间的碰撞;在事实上,则形成了拆迁人与被拆迁人之间的矛盾、冲突甚至激烈对抗。

  其二,房屋拆迁不区分公益拆迁和非公益拆迁。房屋的强制拆迁必须建立在合法征收的基础上,而合法征收又必须满足公共利益要件。《拆迁条例》全文并没有“公共利益”四个字。当前的城市房屋拆迁制度,并不区分公益拆迁和非公益拆迁。这不仅与宪法相悖,更是造成商业项目开发商从拆迁之中获取暴利、引发民众激愤的根源之一。

  其三,补偿主体错位, “公法私法化”问题严重,政府规避补偿责任。《拆迁条例》要求拆迁人对被拆迁人给予补偿、安置,要求拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议,也就是让补偿主体换位为拆迁人。在实践中,拆迁人有可能是政府及其部门,但更有可能是开发公司。以开发公司作为补偿主体,由其与被拆迁人商谈拆迁补偿事宜,实际上是把公法问题私法化,政府则得以逃避其在宪法上应该承担的补偿责任。而且,由于商业利益开发也采取强制模式,已经为前期获得项目审批、用地许可、土地使用权出让而付出巨大成本的开发商,当然不愿意看到拆迁久拖不决、无法及时收回其投入的局面,动辄采取暴力实施拆迁的原因,也就可想而知了。

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摘自:中国改革
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