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“营改增”顶层设计的若干政策选项


□ 汪德华

  营业税改征增值税(下称“营改增”)是近期中国最受关注的一项财税改革。虽然强度差别较大,但从改革涉及的利益调整范围来看,“营改增”堪比1994年的财税改革。无论是服务业、制造业、居民的税负,还是政府间的财力分配,“营改增”都将导致相应的变化。由于“营改增”是李克强总理所说的“牵一发而动全身”式的改革,快刀斩乱麻是这项改革的必然要求。部分省份试点的目的主要是让企业和税务机关适应征管,其后应尽快在全国全面推广。像增值税这样理论上应属于中央税,环环相扣、涉及全国的税种,税制改革拖延数年,不断试点,会日益制造市场扭曲,将其作为地方优惠政策的做法更不可取。当前,各地试点中出现的各种问题已经表明,缺乏时间表,拖延下去,只会让问题更复杂,为下一步改革制造更大的障碍。

  近期,国务院常务会议决定,自2013年8月1日起,将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开。这意味着,自2012年上海试点以来,“营改增”开始以超出社会预期的速度推进,全面完成改革的时间越来越近。

  需要注意的是,从完善改革方案角度来看,当前“营改增”的试点及推进,能提供的有价值信息仅是税收征管的难易、“营改增”对税收收入的影响等。改革所需面对的若干矛盾,如税改导致行业、企业税负苦乐不均,“营改增”之后中央与地方的财力划分,“营改增”覆盖建筑业后如何让增值税彻底转为消费型等问题,或者在试点过程中仅给予过渡性政策安排,或者试点过程中尚未遇到。这些矛盾和难题并非能通过试点来寻找答案,而只能依赖于顶层设计。可以说,“营改增”的顶层设计正处于“进行时”,而涉及的每个问题又存在不同的政策选项,笔者对此略加讨论。

  如何应对税改导致行业、企业税负苦乐不均问题

  “营改增”的主要政策目标有两个,一是减少税制扭曲,二是减税。上海等地的试点结果表明,“营改增”在总体减税方面甚至超过政策预期。但是,税改后实施的增值税较此前的营业税,税基和税率都有较大变化。由于不同行业、不同企业可抵扣进项税比例有差异,自然会产生苦乐不均的问题。交通运输等行业大部分企业税负增加,其他行业的部分企业也存在税负增加问题。针对税负增加较多的企业,现有试点地区均采取了以财政补贴来平衡的处理方式。在全国、全行业推进改革之后,由于抵扣项增加,这一状况有望缓解。但是,期望所有行业、企业的静态税负均出现下降并不现实,也不应是改革追求的目标。在这种局面下,对于静态税负增加的服务行业与企业如何处理,就成为顺利推进改革需要面对的一个问题。

  笔者认为,对于服务行业尤其是生产性服务业,“营改增”的最重要意义是减少税制扭曲导致的市场需求萎缩,而非仅仅减税。“营改增”之后,购买外部服务所包含的间接税可以抵扣,这将激励所有企业从外部购买服务,促进市场分工更加合理,并增加服务行业的市场需求规模,从而提高中经济增长的质量和效率。这是实施“营改增”的服务行业能享受的最重要改革红利。

  在税负方面,无论是增值税还是营业税,作为间接税,都会在市场运行中通过价格的调整来转嫁。因此,当前一些行业因改革发生税负增加,那仅是静态税负增加,在价格调整发生之后,企业承担的真实税负并不一定增加。同一行业一些企业税负增加,也只是企业的经营行为未能适应新的政策环境所致。更何况,一些行业、 些企业的静态税负增加,还有改革的行业和地区覆盖面过少,使得进项税抵扣不充分的影响。为此而在政策上给予企业补贴,既无国际先例,也会干扰市场的正常调整过程。

  由此看来,现有政策安排以及舆论导向中,一边倒地强调营改增的减税功能,甚至以财政补贴平衡静态税负增加的企业,而不能从更深层次上认识到改革红利,只会固化不合理的利益诉求并阻碍税改的顺利实施。笔者认为,短期采取财政补贴平衡不同利益群体有利于推进改革,但是,长期如此则会起反向作用。更重要的是建立市场和企业对“营改增”政策的明确预期,促使企业调整经营行为。为此,可考虑全国统一要求,所有地方政府因“营改增”给予企业的补贴,期限不能超过一年。这一方面是考虑到企业的生产经营行为的调整需要时间,另一方面也是要建立公平的市场环境,让市场真正起作用。

  如何建立新的中央地方财力划分体制

  在现行分税制下,增值税中央和地方75:25分享,营业税归之于地方,是地方主体税种。营改增之后,营业税消失,则分税制的税收划分基础发生了重大改变,需要明确新的中央地方财力划分方式。

  现行试点方案采取收入归属地区不变的过渡方式,来处理这一问题。这一问题解决的好坏至关重要。探讨解决方案的前提是需要明确:是否继续维持现有中央地方财力划分格局。这大前提决定了下一步的政策选项。在1994年分税制改革之时,决策者参考成熟市场经济大国经验,曾提出财力划分“六四开”,财政支出“四六开”的改革目标,即中央财力占六成,支出占四成,地方自有财力占四成,支出占六成,地方支出与自有财力之间的缺口由中央对地方的转移支付弥补。但是,分税制运行至今日,这一改革目标并未实现。近些年来,中央和地方公共财政的财力划分大概是“五五开”,而中央本级支出比重已下降到15%左右,这意味着转移支付的比重远超其他大国。从社会舆论尤其是地方政府的意见来看,现状是地方事多钱少、中央是钱多事少,未来改革方向应当是增加地方财力比重。但是,从国际经验来看,财力划分由中央占大头是惯例,很少有国家地方财力比重超过50%,当然也很少有国家中央承担支出责任比重如此之低。综合各方面意见来看,当前要想改变现有中央地方财力分配格局难度很大,继续维持现状应是各方都能接受的选择。

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