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中国城镇化蓝图——专访徐林


□ 霍侃 于宁

  新型城镇化,被许多人认为是未来十年中国经济社会发展最为重要的战略之一。中共十八大更是将城镇化视为实现经济结构战略性调整的重点,扩大内需的最大潜力所在。

  方略既定,各级政府迅即行动,以求在争取政策、资源上抢占先机。中国城镇化之路已走过30余年,官方统计中以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率,从1978年的17.g%提高至2012年的52.6%。地方政府在城镇化提速方面积累了丰富的经验:扩大城市规模、兴建工业园区、优惠招商引资。然而,这些真的应该是新型城镇化的真正内涵吗?

  “新型城镇化是以人为核心的城镇化。”国务院总理李克强在全国“两会”后的记者会上如是定义。当前首要任务是,让已经进城的约2.6亿农民工中有愿望的人逐步融入城市。

  “人的城镇化”牵涉到户籍、社会保障、公共服务、财政税收、土地管理、行政管理、政绩考核等多项制度性的改革,需要有能够协调多个部门的总体设计。由发改委牵头、14个部委参与的面向2020年的城镇化发展规划,正在研究制定之中,有望年内完成并颁布实施。

  这并不是中国第一个城镇化发展规划。“十五”计划纲要首次提出把城镇化规划作为国家发展的十个重点专项规划之一。2001年8月,面向2001年至2005年的《“十五”城镇化发展重点专项规划》出台,提出要走“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路’’,防止人口过度聚集的“城市病”。

  目前看来,资源、资金和人口仍然聚集在大城市,交通拥堵、环境恶化、房价畸高等“城市病”未能幸免,中小城市尤其是小城镇则仍然缺乏足够的吸引力。

  面向未来十年的城镇化发展规划,既需要逐步化解已有的“城市病”,更需要走出真正能实现“人的城镇化”的新路子。

  在新型城镇化推进中,如何避免出现一哄而上的“造城”运动和撤县(镇)设市?如何避免大量基建投资加重地方政府的债务负担?政府和市场分别扮演什么角色?如何避免因政府行政主导力量过强,而加剧公共资源分配的失衡?

  带着诸多问题,财新《中国改革》记者近期专访国家发改委发展规划司司长徐林。在徐林的介绍中,可以看到有关部门在规划制定中已经意识到了政府和市场角色定位的重要性,“政府可以做顺势而为的事,但必须小心翼翼”。

  ——编者

  城镇化任务

  中国的城镇化率最终会稳定在70%~80%的水平

  财新《中国改革》:由国家发改委牵头,财政部、国土资源部、住建部等十多个部委编制的《城镇化发展规划(2012-2020年)》,会提出哪些具体的城镇化方向和目标?会制定时间表吗?

  徐林:我国是在“十五”计划首次提出实施城镇化战略的,当时,国家计委专门编制了“十五”城镇化专项规划。这次是第二次编制城镇化发展规划。两年多前,国家发改委就开始会同国土资源部、住建部、财政部、公安部、民政部等14个部委,共同研究制定面向2020年的中国城镇化发展规划,组织开展了广泛调研,目前正在就规划涉及的难点问题展开深入探讨,并听取有关部门、地方政府、机构和专家的意见。

  编制城镇化发展规划的出发点,是围绕提高城镇化发展质量的要求,以人的城镇化为核心,通过制度创新和改革,使进城务工农民能够在就业所在地落户并享受平等的基本公共服务,科学合理地引导中国城镇化布局和城镇体系的形成,最终实现工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步协调发展。

  由于规划涉及诸多制度改革和创新,需要研究和协调的政策和改革措施比较复杂,何时完成规划编制工作,取决于对这些问题的解决方案是否能够形成一致。目前,我们一方面在加深对一些问题的研究,希望尽快就一些难点问题形成共识并找到解决办法:另一方面,还在广泛听取各方面的意见建议。坦率地说,这是我到国家发改委工作20多年来编制难度最大的一个规划,这不仅是因为社会各界对此有着很不一样的看法,还因为我们是在应对全球速度最快、涉及人口规模最大的城镇化过程。城镇化规划作为一个重要的公共政策,不仅在技术上要追求合理、符合规律,还需要在政治上形成共识,这是规划得以有效实施的基础和前提,但这也意味着需要时间。

  尽管如此,我们的目标是要在今年完成规划编制工作并颁布实施。

  财新《中国改革》:国家统计局的数据显示,中国城镇化率已经从1978年的18%上升到2012年的52.57%,平均每年提高约1个百分点。但不少研究者认为,52.57%只是名义的城镇化率,实际城镇化率被高估了。应当如何衡量实际城镇化水平?除了看“城镇常住人口占总人口的比例”,还应该看哪些指标?从目前实际城镇化率水平看,未来还有多大提高的空间?

  徐林:按照现行统计方法,2012年底城镇常住人口占总人口的比率为52.57%。由于仍实行城乡分割的户口管理体制,仍有2亿多进城农民工不能落户并享受城镇户籍居民能够享受的公共服务。因此,有人认为按常住人口计算城镇化率高估了中国城镇化水平。如果按城镇户籍人口计算,我们城镇人口占总人口的比例在35%左右。正因为如此,如何使目前已经在城镇就业居住的2亿多农民工及其随迁家属“市民化”,是中国未来城镇化的一大重要、艰难却又必须完成的任务。

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