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论流域水环境保护的府际治理协调机制


□ 王 勇

  摘 要:流域水环境保护的府际治理协调机制采取流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等实现形式。较为一致的共性特点和优势是:强调流域政府间以及利益相关各方进行有效的信息沟通,确立起信任关系,流域政府间由此就可以更多采用协商手段来解决矛盾和冲突,进而更可以实现对流域水环境的合作治理。不过,府际治理机制亦存在着不足,实践中仍应考虑将其与中央政府主导的科层型协调机制有机结合以取得整体效应。
  关键词:流域水环境保护;公共能量场;政府间电子治理;政府间联盟
  中图分类号:D693.62;F062.2;F12 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)03-0026-10
  作者简介:王 勇,浙江海洋学院公共管理学院讲师、博士 (浙江 舟山 316000)
  
  近十余年来,我国各级政府倾力治理流域水污染和水资源短缺问题,然而收效甚微。除自然本身的不可抗力之外,根本原因则在于整体性流域习惯上被行政划分为多个闭合状流域政府(注:流域政府也即流域为传统行政区划分割而形成的横向并存的各行政辖区政府。为研究便利,本文主要以跨省级行政单位的流域为分析对象,因此流域政府即是指流域所经各省级政府。)。后者从辖区利益以及官员私利出发,往往以邻为壑,甚至不惜采取地方保护的恶性竞争策略,纷纷抢占或破坏流域水资源却相互逃避对水环境治理成本的支付,进而造成流域治理的“囚徒困境”。基于此,如何构建和完善流域政府间横向协调机制,就有着极其重要的现实意义。
  由于在计划经济时代,中央政府对运用集权控制手段早已烂熟于心,故而当下流域治理行动中,惯常是由中央政府凭借独一无二的权力资源在流域政府间实施其记忆深刻的科层型协调机制。诸如采取这样一些实现形式:建立中央一级流域管理机构,对流域作出自主、统一管理;完善流域法治,并通过环保部门实行垂直管理来加强环保执法;执政党运用以科学发展观为核心的意识形态和党管干部原则对流域政府官员实施政治整合,等等。科层机制借助这些实现形式也确实可以有效协调跨界流域的水环境治理。然而,由于受制于完备信息以及零监督成本的苛刻前提假设,以及各种实现形式内蕴的不同程度的功能障碍,科层协调机制存在着无法掩饰的运作困境并常常遭致失败。
  科层机制之外有替代选择吗?由于流域区在更广泛意义上同样可以视作一个社群(Community),横向并存的各流域政府则是该社群基本成员,作为平等的用水户,它们之间就有可能寻求以类似于E.奥斯特罗姆所揭示的自主治理方式来解决相互围绕流域水资源消费出现的问题和纠纷,从而形成一种有别于科层协调机制的流域政府间水环境保护的府际治理协调机制。该机制具有流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等三种实现形式。其中,流域“公共能量场”体现为府际治理机制的基本样态;流域政府间电子治理提供了府际治理机制的技术路径;流域政府间联盟则作为府际治理机制的组织形式。事实上,依托这几种实现形式的府际治理机制,由于更显示出对流域政府间基于沟通与信任关系的协商手段的倚重和强调,这使其正可以对促进流域水环境的政府间合作治理起到独特的效用。
  
  一、府际治理机制基本样态:流域“公共能量场”
  1、问题的由来:官僚制“沟通失灵”痼疾
  传统官僚制政府习惯于以各种非人格化规章求得效率。在此情形下,“行政”的含义主要体现为实施“控制”(注:参见[澳]欧文·E.休斯《公共管理导论》,彭和平等译,中国人民大学出版社2001年版,第6页。)。控制其实也是一种行政沟通方式,借此进行信息的上传下达。然而控制却是一种不对称的沟通类型,其必定会造成扭曲的沟通
  ,比如为迎合上级,下级不惜采取种种隐秘手段欺上瞒下,对信息进行合意的截留或再加工。而且由于经过的中间层级过多,信息在上行、下行沟通中还会变馊、失效。故此,中央与地方之间缺乏真正有效的沟通,这会形成两者间强烈的不信任感,或者至少存在着某种难以化解的张力。
  官僚制政府横向沟通亦很糟糕。地方政府间或政府职能部门间基于僵化的地区或专业分工而形成坚不可催的“柏林墙”。这些“墙壁”对内部信息实行封锁,对外部信息则实行绞杀(注:参见[美]拉塞尔·M.林登《无缝隙政府》,汪大海、吴群芳等译,中国人民大学出版社2002年版,第5页。)。由此,地方政府间以及政府职能部门间的平行沟通成为十分罕见的现象。地方政府间即便偶尔出现平行沟通,也多半言不由衷或者十分艰难,所沟通的信息则难辨真伪。这样的沟通无法令人满意,于是相互间冷漠感渐强,或者被迫下一次作出类似的报复性沟通。久而久之,地方政府间同样无法建立起稳定的信任关系。
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