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温州新政


□ 王爱平

  ——关于温州市社会管理创新的调查报告社会管理创新不是单一的社会政策变革,必须从政府转型、经济转型和社会转型的高度进行宏观布局设计

  特约作者 王爱平 谈志林

  2012年底,民政部领导带领民政部办公厅、救灾司、社会事务司和政策研究中心有关工作人员,深入温州瑞安市、永嘉县和瓯海区、鹿城区等地,听取了温州市、区(县)、乡镇有关工作汇报,考察了城乡社区、公益社会组织与民生服务设施,对温州社会管理创新开展了深入调研。

  改革动因

  进入引世纪以来,温州全面进入了经济社会转型发展的新阶段。但是,在此轮改革之前,由于温州“七山一水二分田”的地理格局,发展空间严重不足,加上温州模式主要依靠民间力量推动,政府转型滞后于社会转型,社会转型又滞后于经济转型,地方制度环境严重制约了经济社会协调发展。

  第一,城乡二元体制生成了基层社会管理的制度困境。城乡二元体制是传统社会管理的基石,也是造成温州社会管理困境的制度根源。

  一方面,二元体制阻碍了土地与其他市场要素在城乡间的自由流动,影响了经济发展;另一方面,二元体制固化了作为社会个体的人际身份,既影响了城市化进程,更遏制了社会发展活力。特别是受二元体制影响,农村产权制度改革滞后,基层政事、政社、政经不分等问题比较突出。如农村产权不明晰,户籍同产权和村集体资产所有权相互联结,使社会资源固化在农村,容易出现经济发展与社会发展的板结现象。同时,村集体经济组织与村自治组织合一,用政治权力来运营集体资产,既容易产生村级经济的内部人控制和腐败现象,也容易混淆自治组织身份,削弱其社会管理功能。

  第二,城乡包夹和半城市化带来了系列社会管理难题。温州城市化进程不断推进,但是,城市化仍然滯后于工业化,且城市主要散布于沿海和三江口区域,城市布局处于低小散状态,既没有高度集聚的主中心城市形态,单体城市规模又比较小,每项功能难以形成规模效应,整体档次不高。温州统计口径的城市化率为67%,但是,户籍城市化率只有21.5%,大量进城务工农民并没有真正转为市民,融入城市生活。

  “半城市化”问题带来了外来人口的社会管理难题。在城市扩展进程中,大量城中村、城边村、城郊村夹杂在城市里,形成了城市中绵延的村镇带。同时,以乡镇为单元的行政区划分割,切断了城市形态、结构和功能的有机联系,使温州既处处像城镇,也处处像农村。在此轮改革之前,全市11个县(市、区)只有30个街道,而有260个乡镇,每乡平均人口仅几千人,半数建制村只有数百人,小村仅有几十人。

  这种低小散的城乡形态分割格局,不但造成基础设施和公用设施的重复建设和资源巨大浪费,也带来一系列社会管理与公共服务难题。

  第三,村落的零散性使其难以发挥基层社会管理服务功能。村级组织是传统农村最基层的管理单位。由于山水相隔和城乡分割,温州零散细小的5400多个村的村级组织缺乏对基层社会有效的整合、协调和管理能力。如果继续以村为基础管理平台,势必使管理资源分散,管理成本太高;以乡镇为平台,则管理范围又太大,群众办事不便。如何构建有效的基层社会管理新平台,增强群众自我管理服务能力,是温州盘活社会管理的重要课题。

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摘自:中国改革
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