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上访乱象折射信访三大困境


□ 封丽霞中央党校政法部教授、法理室主任

  诸多乱象表明,实际运作已严重偏离了信访制度本来的价值定位和社会功能

  口封丽霞中央党校政法部教授、法理室主任

  改革开放30多年来,中国的经济发展和社会生活取得了令人瞩目的成就。但是,许多社会信息亦表明,中国在经济繁荣的背后积聚着大量社会矛盾和利益冲突。各种社会纠纷新旧交织、错综复杂。民众通过各种途径反映利益诉求、寻求公权力救济的情况越来越多、形式也越来越多样化。在此过程中,信访作为公民利益表达渠道的重要性和特殊性不言而喻。

  功能的偏离

  长期以来,中国一直将信访定位为中央与人民群众直接联系的重要渠道、是各级党委和政府倾听人民群众意见、建议和要求,接受人民监督的重要途径。然而,现在的问题是,由于信访制度在运行中偏离其应有的功能定位,不可避免地出现了许多违背这一制度设计初衷的“乱象”。

  时下,信访工作成为影响官员升迁的“帽子工程”。换言之,“进京上访”人员的数量和规模成为评价地方官员政绩的重要指标。减少本地上访人员的数量与干部考核被紧密地挂钩。在社会稳定成为各级党政的“第一责任”之后,“上访”与“维稳”被人为地对立起来。一些地方政府将信访看成是社会不稳定的征象,是影响其政绩的负面因素。因此,如何减少本地上访量成为地方维稳工作的主要目标,如何处置越级访、群体访、缠访和闹访事件,很大程度上成为地方政府的“心病”和地方官员的“紧箍咒”。这就很容易理解,为什么在实践当中,原本是老百姓向政府反映问题、行使民主监督权利、实行“下情上达”的信访活动,在一些地方被演变成党委、政府草木皆兵、如临大敌的危机治理和突发性事件应对。可以作这样一个比喻,本地百姓“进京上访”就像是悬在地方政府头上的一把随时都可能落下来的利剑,而官员们都怕这把剑掉在自己的身上,从而谈“访”色变。

  在“不惜代价、只求稳定”的巨大压力之下,许多地方在处理卜访问题上出现了超越法律底线的两种极端做法。一种是变相安抚,即常说的“天价息访”和“花钱买太平”,通过给付巨额赔偿金、安抚费或给访民分地、安排工作等方式息事宁人。另一种就是刚性压制,即采取“暴力截访”、将访民投入“黑监狱”“劳动教养”“游街示众”或“被精神病”等强硬方式恐吓、威慑上访群众。不管是“软”的安抚还是“硬”的压制,这些做法的本意无非是息事宁人、 “杀鸡儆猴”、让“访民”断了进京的念想。但实际上,不管是花钱摆平还是打击迫害,都有可能诱发和推动新一轮的闹事、上访,而使得以前的各种“摆平” “搞定”上访人的成果付之东流。尤其是近些年来地方政府偏离法治轨道的暴力截访、非法侵犯访民人身权等恶性事件频发,造成了严重的政治后果,大大动摇了全社会对法治的信心。在这种没完没了、一轮接一轮的“上访”与“接访”“截访”的斗争和博弈之中,地方政府定然是疲于奔命、防不胜防。处于中央和上级政府的“上压”和老百姓的“下顶”之间的地方官员,难免身心疲惫、不堪重负。

  更为严重的是,一些民众通过进京上访成功地解决了自己的问题,不管是确有冤情或确实需要解决实际问题的,还是通过胡搅蛮缠获得各种“法外利益”的“无理上访”,都会严重助长“会哭的孩子有奶吃”、“不闹不解决”和“越闹越有理”的社会心理,促生和激发更多老百姓在上访过程中的非理性行为,客观E还会大大提高民众对于上访的期望值,错把“进京上访”当做要挟地方政府的“法宝”和解决问题的“灵丹妙药”。可以毫不夸张地说, “进京上访”已成为个别民众与地方政府展开博弈、获取“制度外”利益的一种有效手段。事实上,许多老百姓已将“上访”看做优于其他行政救济和司法救济的最管用办法和解决问题的最后希望所在,而将本应作为公民权利救济最主要形式和社会正义最后防线的司法救济置于一旁。这些实际上都已严重偏离了信访制度本来的价值定位和社会功能。

  对于实践当中愈演愈烈的上访乱象,如果得不到有效的治理,不仅会影响正常的行政秩序、消解国家司法机关的权威、耗费大量的经济成本,从而动摇现代国家治理的基本原则,还会给民主法治建设和整个国家的长治久安构成巨大的威胁和挑战。

  也许会有人提出,既然上访在很大程度上违背了制度设计者的初衷,并且带来了诸多负面效应,那就干脆废除信访制度。但是,换一个角度思考这个问题:假如取消了信访制度,现实中的上访行为是否就会因为制度的废除而一定减少、消失?答案当然是否定的。在民众利益表达途径还不尽完善的状况之下,假如把信访这条道都堵死了,将要发生的结果是我们都不愿意看到的。一言以蔽之,如果老百姓有了问题既不去司法机关,也不能找党委、政府通过信访寻求救济,而是直接上街、发泄对社会的不满,那才是真正值得担忧的。

  三大矛盾

  诸多上访乱象,折射出当前信访工作面临的三大矛盾或日三大困境。只有充分理解和化解这三个困境,才能找到产生“上访乱象”的深层次原因,并在此基础上改革与完善现行信访立法和相关政策,才能最终理清信访制度的功能定位,找到遏止与治理“上访乱象”的突破口:

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