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发达国家如何做污染场地环境监管


□ 余立风 丁琼 程天金 田亚静

  

  过去40年,很多发达国家都实施了污染场地环境监管,取得了丰富的管理经验,也曾犯过代价高昂的错误。其经验和教训都值得我们充分学习借鉴……

  文/余立风 丁琼 程天金 田亚静

  长期以来,我国化学品生产一直采用粗放型和高污染的方式,企业生产和使用化学品对周边生态环境影响严重,甚至在水源地等环境敏感区域也出现了重污染场地:近年来,苏州、武汉等地又相继发现重金属或持久性有机污染物( POPs)等类型的污染场地。污染场地问题已经引起了广泛关注,污染场地的环境监管和治理迫在眉睫。然而,我国污染场地监管面临着法律缺失、主体缺位、资金缺乏和技术不足等问题,急需学习研究发达国家经验,为我国在“十二五”期间加强污染场地监督管理提供借鉴。

  主要做法

  污染者收益者责任共担

  美国于1980年12月颁布的《全面环境响应、赔偿和责任法》(即《超级基金法》),是污染场地治理方面最著名的法案之一,其颁布和实施对全球污染场地治理产生了重大影响。针对危险废物引发污染场地的清理责任,该法案建立了一整套“严格、连带和溯及既往”的法律责任制度。在这项制度中,可能的责任主体被称为“潜在责任方”,包括危险废物产生单位的拥有者或经营者、排放或处置废物时的管理者、污染场地当前业主以及运输危险废物和进行处理处置的机构和个人等等,不论是否知情或者是否对场地污染负有实际责任,必须承担相应的法律责任。

  在英国,污染场地修复资金实行等级责任制。该国《环境保护法》中明确规定,土壤污染清理整治费用主要由“适宜人”承担。责任主体分为两个层级,第一层级是向土地排放污染物的个人或公司,或是在知情的情况下容许污染行为发生的人;第二层级主要是当前土地所有者或业主。原则上由第一层级人承担土壤污染治理责任,如果通过查访后,无从找出原始污染者,则由第二层级人承担污染治理责任。

  日本的《环境污染控制基本法》中规定了污染防治费用负担原则与财政措施,主要体现在“原因者负担”、“受益者分担”两个原则。按照原因者与受益者共同负担原则,为防止发生公害与实施自然保护而采取措施所产生的费用,一方面公平分担给相关企业,另一方面,也由措施实施后的受益者分担一部分,而政府和地方公共团体则相互协作,给予必要的财政支持。

  分析上述规定,虽然美、英、日三国对有关责任主体的提法不尽相同,但无论是美国的“潜在责任方”、英国的“适宜人”,还是日本的“原因者”和“受益者”,本质上都体现了污染者与受益者共同承担治理责任这一理念。

  制定土壤评估和修复标准

  美国《土壤筛选导则》由一系列促进污染场地评估和修复的标准化指南组成,其土壤筛选指导值并非是国家的修复标准,而是在《超级基金法》的指导下,对污染场地进行初步筛选,即用来确定是否需要开展进一步的“修复调查评估”和“修复可行性研究”,或不采取任何修复行动。

  荷兰是欧盟成员国中最先就土壤保护专门立法的国家之一,其土壤修复标准非常典型。2008年生效的《荷兰土壤质量法令》中设立了土壤修复目标值和干预值。其中,目标值表示低于或处于这个水平的土壤具备人类、植物和动物生命所需的全部功能特征,土壤质量是可持续的。干预值则表示超过该水平的土壤,其具备的人类、植物和动物生命所需的功能特征已经被严重破坏或受到严重威胁,必须接受强制干预。

  一般地,土壤筛选值建立在健康暴露和毒理学计算模型基础上。非阈值污染物(致癌物)的“可接受风险”用生命期增加的致癌风险表示,各国的风险值均在10~6和10~4之间。必须说明的是,对每一个国家而言,选择“可接受的”阈值是一个国家的社会经济学问题。在实际操作中,“10~6致癌风险”是在社会和经济对风险影响的可接受性的基础上,由决策者和科学家共同认可的具有可操作性的保守性阈值。

  制定优先治理清单

  加拿大共有3万多处污染场地,美国有29万~40万处。加拿大联邦污染场地行动计划、美国《超级基金法》以及《国家优先控制名录》(NPL)均规定要优先解决最高风险的污染场地。一般根据土壤污染对人体健康和环境形成的风险大小,采取基于风险的管理模式,首先降低人体健康风险,其次降低生态风险以及地下水污染风险,以降低成本,清理尽可能多的污染场地,并促进当地经济和社会发展。

  基于风险管理的模式可制定不同的土壤管理对策,如对轻微污染区实施可持续管理政策,针对中高浓度污染场地实施修复政策。根据当前及今后土地利用情况(如住宅用地、商业用地、工业用地、农业用地或娱乐设施用地)进行风险评估,并制定相应对策,将风险控制在可接受的范围内,同时将土壤及地下水污染程度维持在较低水平。

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