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完善公共财政政策保障“十二五”基层环保工作


□ 张厚美

  国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》要求,要“把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入”。切实保障环保部门的运行经费,对于促进基层环保工作意义重大。

  文 张厚美

  环境资源是人类社会赖以存在、运行和发展的重要基础。当今世界的环境状况已经对整个人类社会的可持续发展构成了重大威胁,引起世界各国的广泛重视。环境保护需要一定的投入,没有经费投入,环保工作很难有效开展。环保投入作为一种政策性、战略性、公益性投资,是国民经济长期稳定增长和社会健康发展的需要,也是公共财政的一项重要支出职责。

  据调查,由于财政体制束缚和制度支持不足等诸多原因,目前离有效保障基层环保部门经费机制还有差距,财政对环保持续有力的投入保障机制还没有有效构建起来。环保经费保障存在的主要问题有:一是地方财力不断增加,但环保投入总量不足,所占比重不高:二是环保投资结构不够合理,真正用于环境污染治理的投资总量较小:三是地方财政投入不到位,环保投融资机制不畅;四是在环保资金来源上,还没有建立起有利于财政投资稳定增长的政策法规体系。

  要从根本上解决环境问题,扭转目前环境保护的困局,落实科学发展观和构建资源节约型、环境友好型社会,必须完善环境保护公共财政政策,加大财政环保投入,并完善相关的制度安排,使环境保护切实顺利推进。

  建立有效的环保投入预算保障机制,加大环境保护投入力度

  国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》明确指出,要“实施有利于环境保护的经济政策。把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入。适时增加同级环保能力建设经费安排。”国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》要求,要“加大投入力度。把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入。适时增加同级环境保护能力建设经费安排。加大对中西部地区环境保护的支持力度。”财政部在第七次全国环保大会上的发言表示,保障和促进生态环境质量改善是财政部门的重要职责。中央财政通过优化财政支出结构,完善各项税费政策,加大对环保工作的支持力度,逐步建立起有利于环境保护的财税政策体系。2006年财政部正式把环境保护纳入政府预算支出科目,为建立环境财政制度奠定了坚实的基础。政府支出功能分类增加了“211环境保护”科目,包括5大款31小项。这个支出分类科目基本涵盖了政府预算内环境监管、污染防治和生态保护的全部内容,它使环境保护在政府预算支出科目中有了户头,是环境财政体系的一项基本制度,也是增加政府环保投入的重要保障。

  当前的主要任务是将其做实,确保“有渠有水,源源不断”。作为改善民生的关键内容,应将环境保护提升到与农业、教育、科技等并重的位置上,构建环保支出与GDP、财政收入增长的双联动机制,确保环保科目支出额的增幅高于GDP和财政收入的增长速度,并将新增财力更多地用于环境保护。同时,为了保证这一经费增长机制的顺利实施,应将这一机制指标化,作为官员政绩考核的指标之一,并配合相应的奖惩制度。在建立稳定增长的环保预算经费来源方面,可以考虑3种办法:规定各级财政预算安排的环保资金要高于同期财政总收入的增长幅度:规定当年政府新增财力主要应向环保投资倾斜;规定财政环保支出应占国内生产总值或财政总支出的一定比例。国家应重新科学地核定环保投入占GDP的恰当比例,为环保目标的实现提供足够的资金保障。同时,还要根据绿色GDP核算原则来理性地找到环保投入与GDP之间恰当的比例关系。

  建立健全与财力相匹配的环境保护事权划分机制

  中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在第七次全国环境保护大会讲话时强调,“基本的环境质量是一种公共产品,是政府必须确保的公共服务。”科学合理地建立与财力匹配的环境保护事权划分机制是环境保护得以顺利进行的关键。环境保护事权划分的一个重要方面即中央与地方的环境保护事权划分,在环保事权清晰界定的基础上,还需要强化合理的财力匹配机制建设。环境保护公共产品究竟该由哪一级政府来提供,应以准确判断出环境保护公共产品属于哪个层次为基础。

  政府的环境保护责任,应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。政府环境事权的管辖范围应当与环境问题的影响范围相对应。影响范围限于特定行政管辖区的环境问题,属于地方性环境服务,应该由地方政府负责:如果环境影响范围是跨行政区的,甚至是全国范围的,就是全国性公共物品,应该由中央政府管理。环境成本与地方经济发展具有一定的成本对应关系,地方环保事业与地方经济发展、社会发展、人民生活息息相关,也是地区发展长远利益所在,因此地方政府有责任、有义务加强当地的环保投入。

  为了落实相关政府部门和行政官员的环保责任,在预算编制环节,要确立环保支出的优先和重点保障地位,设定具有约束力的投入目标要求;预算安排和执行的环节,要严格相关制度和操作规程,确保环保预算资金安全、有效地用于环保支出;在监督评价环节,要建立健全环境保护目标责任制,加强评估和考核。同时要强化监督,确保证中央和上级环保专项资金和转移支付资金必须切实、全部、有效地运用到环境保护项目的支出上.杜绝任何形式的挪用和截留。对于国家、省要求基层环保部门开展的监测、执法、调查等专项工作,中央、省财政应给予工作经费支持。将环保系统办公业务用房、监测设备等基础设施建设和执法能力建设纳入国家基本建设范畴,通过国家专项集中解决一次性投入问题。国家应针对污染减排项目增加、任务加重的实际,继续争取国家专项资金,对主要污染物减排监管能力建设继续实行重点支持,继续按照80%的投入支持力度对西部地区环保能力建设给予支持。

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