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环境公益诉讼在美国


  在很多美国人看来 “人类社会最好的结局就是司法审判”,因此在美国,司法在判断权力是否守法及是否执行法律等方面具有决定权,司法能够很好地约束政府的行为。

  ■文/刘俊杰

  生于“维权大潮”

  第二次世界大战结束之后的20年,科学技术的发展使美国的经济和社会建设取得了令世界瞩目的辉煌成就,美国一跃成为世界第一强国。新科技的大规模工业化运用,不仅为人们的生活、生产方式带来了跨时代的改变,同时也使人们陷入了一个思维的误区,科技至上、科技崇拜的情绪悄然蔓延,许多美国人开始盲目地认为,科学技术能帮助他们解决一切问题。

  然而,人们渐渐发现自己错了:科技显然并不是万能的。20世纪60年代,各种社会矛盾冲突到达了一个顶峰:民权斗争、青年造反、新女权运动等此起彼伏。与此同时,种族问题和越南战争也让人们开始怀疑美国政府的能力和态度。那些曾在长久的时间里被美国人看作是个人奋斗的楷模和英雄的财团大亨们,也在人们的心目中改变了模样。美国舆论研究所的调查项目之一——盖洛普民意测验的结果表明,1966年美国尚有55%的人对大财团表示信任,然而仅过了10年,这一数字已下降到21%。

  与此同时,污染事件的频发开始不停地刺激着美国人的本己敏感的神经。人们开始通过个人和公益组织的力量来监督政府和企业的行为,督促他们减少污染。赛拉俱乐部、鲸鱼社团、地球之友等美国比较有名的民间环保组织频频出现在公众的视野之中。20世纪六七十年代,美国民众更掀起了大规模的环境保护运动的浪潮,要求国家制定强有力的环保法律法规,保护日趋恶化的生态环境。为了与全国的环境运动和民权运动相适应,美国国会在联邦立法层面创建了环境公益诉讼制度。其中,《清洁空气法》以公民诉讼条款的形式,首开联邦环境立法对环境公益诉讼进行规定之先河。在后来美国联邦环境公益诉讼的立法浪潮之中,几乎所有主要的联邦环境法律中都出现了规定环境公益诉讼的条款。

  “私人检察总长”

  美国环境公益诉讼制度的理论基础主要包括私人检察总长理论、私人实施法律理论、公共信托理论、环境权理论等。

  其中,私人检察总长理论是最主要的理论来源。这一理论是指“根据宪法,以立法形式赋予了非公务员的个人或非组织提起诉权,即赋予为防止公务员从事违反法律所赋予的权限(之范围)的行为而起诉的权利。当现实中发生争诉的时候……联邦议会可以赋予某人开始该争讼之诉讼程序的权限,无论其是否为公务员,即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益,这种手段在宪法上是被允许的。接受这一授权的人,就是私人检察总长。”

  私人检察总长理论的实质在于,私人可以基于公共利益的维护而享有法律授权的类似于检察总长的起诉资格。法院引出这种理论的思路是:“在没有可能受司法裁判的实际争端存在的时候,国会不能授权任何人提起诉讼,以决‘定法律是否违宪或官吏的行为是否越权。但是当官吏做出了违法的行为,为制止这种行为,国会可以授权一个公共官吏,例如检察总长,为主张公共利益而提起诉讼,这就有了一个实际存在的争端;国会也可以不授权一个官吏提起诉讼,而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼,制止官吏的违法行为。这时,像检察总长的情况一样,也就有了一个实际存在的争端。总之,宪法不禁止国会授权任何人提起这类诉讼,无论是官吏还是私人,即使这个诉讼的唯一目的只是主张公共利益。得到这样一个授权的人就可以说是一个私人检察总长。

  “缓刑”式诉讼

  美国的公民诉讼条款主要规定了关于原告资格、被告与诉讼范围方面的事项。以《清洁空气法》(CAA)为例,该法在第304条a款中规定:任何人可代表自己,提起一项民事诉讼或行政诉讼,起诉任何人,指控其已违反了或正在违反本法规定的排放标准限制,或是环境保护局及各州所颁布的有关上述标准及限制的命令:或者起诉环保局局长,指控其不能履行本法所规定的,不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务。

  第304条所规定的原告资格非常广泛,所有认为国家机关或企业正在实施违反《清洁空气法>规定行为的公民都有权提起诉讼,即使这个诉讼与原告没有直接利害关系。法律扩大了原告的范围,给予“一切人”以提起诉讼的权利,但起诉条件却并未因此变得宽松,第304条的b款就规定了公民起诉的限制:原告在将被控的违法行为通知联邦环保局局长、违法行为发生地所在州州政府或违反上述标准、限制、命令的任何人之后,自即日起60日内不得提起正式诉讼,也就是所谓“60天通知”的规定;此外,如果环保局局长或州政府在美国联邦或州法院已开始或正在积极地起诉违法者,促使他们遵守环境标准、限制、命令,其他任何人也不得提起诉讼。

  可见,在美国“任何人”要进行一项环境公益诉讼,必须首先满足2个条件:其一,等待“60天通知”期限过去;其二,国家机关确实没有积极履行义务。公民诉讼之所以有这么两道“门槛”,一是为了减少诉累,二是借此规定给国家机关以自觉履行法律义务的机会和时间,减少被诉。这样看来,美国的环境公益诉讼还颇有些“缓期行刑”的意味。当然,美国人关于公民诉讼的这些规定,其核心的价值是赋予公民监督政府的权利,以加强公众参与环境保护的力度。因为环境问题的特殊性使得公民不愿意也不可能坐等政府做好每一件事,他们必须敦促和推动政府行动起来。在这种模式下,生态环境的守卫者更多地从美国政府转向了社会,从专业人员转向了普通公民。

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