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利益扩张型虚假城市化现象的激励机制探析


□ 李 学

  摘要:在国家实施城市化战略的进程中,地方政府以推进城市化为名,利用现有市制制度与相关政策的缺陷,有选择地进行掠夺性征地,将获取土地增殖的收益作为基本目标,逃避提供公共服务的职责,致使名义上实现城市化的农民,未能获取城市化的应有收益,难以获得城市居民对等的公共服务,造成城市化水平虚假提高,由于政府与民众的行为具有强烈的利益扩张冲动,概称之为利益扩张型虚假城市化现象。
  关键词:利益扩张;地方政府;虚假城市化;激励机制;博弈分析
  中图分类号:F291.1文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)05-0014-07
  作者简介:李学,厦门大学公共事务学院讲师 (福建 厦门 361005)
  
  一、利益扩张型虚假城市化现象的内涵与表象
  
  城市化一词是由英文Urbanization翻译而来的,是西方国家对在社会发展过程中,农业人都向城市或城市地带集中的现象或过程的概括;其实质是在农业生产力和非农业生产力发展的基础上,非农产业和人口在城市或城市地带集聚,从而使城市规模扩大、城市数量增多、城市人口增加的过程。国内学术界尚未对城市化的内涵形成共识,但一般比较认同下述基本观点:“城市化是指人口、地域、社会经济关系、生活方式由农村型向城市型转化的自然历史过程。”①从中不难看出,社会经济关系的转变是城市化进程的应有之意;由于我国长期受城乡二元结构问题的影响,城市与农村处于两种不同的管理体制下,因此,实现由农村管理体制向城市管理体制的转变,是我国农村地域城市化过程中的一个核心问题,否则,就违背了城市化的真实内涵。
  但是,在城市化赶超思潮的影响下,地方政府不顾城市化内在规律的限制,盲目追求城市化水平的提高,不计成本、不顾社会制度与社会资源约束来推动城市化进程,诱发了大量的虚假城市化现象。城市化问题的研究者指出:“目前,一些地方产生了‘城市化=城市补课性的规模扩大化’和‘城市化=城市建设现代化’的错误认识,陷入了将城市化理解为单纯的城镇建设,进而将城市化推向计划模式的危险。”②具体而论,所谓利益扩张型虚假城市化是指:地方政府在推进城市化的进程中,觊觎土地增殖的收益,以推进城市化政策为名,进行带有掠夺性特点的选择性征地,逃避提供公共服务的职责,致使名义上实现城市化的农民,未能获取城市化的应有收益,难以获得城市居民对等的公共服务,造成城市化水平虚假提高的社会现象。由于其间政府与农民的行为具有强烈的经济利益动机,概称之为利益扩张型虚假城市化现象。利益扩张型虚假城市化典型的外在表现是“城中村”的大量涌现,凸现了我国城市化进程中存在的制度缺陷和政府行为的缺失,是地方政府在推进城市化的过程中,以获取土地增殖的收益为根本目的,逃避政府公共职责的产物。
  “城中村”形成的过程,既是利益扩张型虚假城市化的产生过程,分析“城中村”形成的复杂机制,有助于解释利益扩张型虚假城市化现象的深层次原因,具有很强的现实意义与理论意义。从城市化规划的角度而言,所有处于城市规划区内的村庄,都可以认定为“城中村”,但这种界定过于泛化,不宜作为确立“城中村”的标准。结合国内的相关研究,将“城中村”界定为“城中村是城市建成区内实行农村管理体制的职业已经非农化农民的聚集村落”。采取这种界定既可以概括出“城中村”的共同特点,又能突出“城中村”是我国城市化进程中虚假城市化现象的典型体现,即对失去土地、职业已经非农化的农民采取传统落后的农村管理体制。作为利益扩张型虚假城市化现象外在表现的“城中村”,通常具有以下几个特征:
  
  1.居民职业的非农化
  居民职业的非农化是“城中村”的一个非常重要的特点。“城中村”多半位于城市建成区内,农民基本上脱离了农业生产活动,已经不在为城市提供农副产品,“村民”在地方政府征地的过程中,由于失去了土地等基本农业生产资料,职业和生活习惯已经逐步非农化,比较有才能的原农村居民,多半从事自己的商业活动或在“村”集体经济组织里就业,而大部分居民多依靠村集体经济的股份收入和出租房屋的屋业收入来维持生计。
  
  2.实行农村管理体制
  “城中村”作为利益扩张型虚假城市化现象的外化形式,最典型的特征就是实行农村管理体制。根据国家相关法律规定,城市社区一般是由城市政府派出机构的“街道委员会”进行管理,农村社区则由村民自治组织“村民委员会”进行管理,“街道委员会”与“村民委员会”之间存在着较大的差异。“城中村”位于城市建成区内区域,理应顺应城市化发展的步伐,纳入城市的管理体制。但是由于城乡二元结构的影响,加上地方政府在土地征用过程中,采取机会主义策略,逃避提供公共服务的职责,仍将位于城市规划区内的自然村或行政村的管理体制,沿袭农村传统的管理体制与运行机制,加上“村民”对计划生育、宅基地、村集体分红等福利待遇的固守,致使城市建成区内的旧有的农村社区,仍然实行农村的管理体制。
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