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推进央地事权法治化


□ 黄韬上海交通大学凯原法学院副教授、法学博士

实现中央与地方事权关系法治化,不仅仅要靠立法,还需要借助系统性的外部制度环境支持

  特约作者 黄韬

  眼下,日益突出的地方政府债务问题实际上折射出中国财政体制中的一个制度性缺陷,即中央与地方之间的事权关系尚未被纳入法治轨道。“地方无条件服从中央”被视为保证国家法律体系完整性和法律制度权威性的必要前提,这一思维惯性导致各级地方政府的财力与事权严重不对称。

  防范地方债务危机,我们要做的不仅仅是确保地方政府可持续的债务偿付能力,更重要的是从制度建设层面认认真真地提升中央与地方事权关系的法治化程度。这才是一项“长期利好”的工作。

  通过地方债务问题审视央地事权关系

  近年来,中国金融市场和公共财政领域的一个焦点议题就是地方政府的巨额负债及其潜在风险。尽管1994年由全国人民代表大会通过并沿用至今的《中华人民共和国预算法》第二十八条明确要求,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”以及“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,但是,各级地方政府(从省一级往下—直到乡镇一级)及其隶属部门和机构都纷纷突破了既有的法律约束,通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立各种名目的融资平台公司,作为对外负债的经济实体,为地方政府承担着投融资功能。

  从官方数据来看,根据银监会的统计,截至2010年11月末,全国共有各类地方融资平台公司9828家,地方融资贷款余额约9.09万亿元。

  根据审计署2011年6月的公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额则是107174.91亿元。今年6月,审计署最近发布的一份公告显示,在全国36个地方政府中,有10个2012年负有偿还责任的债务率超过了100%,若加上政府负有担保责任的债务,则有16个地区的债务率超过100%。

  形成大规模地方债务的原因,涉及中国政治经济体制的诸多方面,不可回避的一个成因就是中国地方政府所掌握的资源不能满足其支出需要,即事权与财力不相匹配。大致讲来,中央与地方的财力对比是55比45,而两者的支出责任对比却是30比70,“中央政府请客,地方政府埋单”的情况在全国非常普遍地存在着。

  究其原因,从法律层面讲,中国在中央地方事权划分方面,首先,缺乏一个基本性的法律规范界定两者的边界;其次,在一些具体法律层面,也没有对纵向维度上的权力之间的边界进行清晰界定,在法律执行过程中也存在着诸多被非法律因素消减的地带。

  央地事权关系的历史梳理

  通过对中国中央与地方事权关系的系统性梳理可以发现,在我国,调整央地事权关系的系统性成文法律规则或者实际发挥作用的基础性法律规则几乎没有,更多地是通过一些不成文的规则、不稳定的政策来实现上下权力的划分,甚至有时以政策去改变法律的规定。这一点,从基本公共服务、投资项目审批权限以及土地审批政策这三个代表性领域可见一斑。

  首先看教育、卫生、就业服务等基本公共服务。1994年的财政体制改革之后,中央的可支配财力显著提升;由于并没有同时对中央与地方的事权关系作出明确的规范和调整,地方在大量财力被上收的情况下还要承担同原来一样多、甚至更多的事权,为此背负了极大的财政支出责任。于是,基本公共服务的事权就逐级下放,以致最终把责任下放到乡镇一级。结果,在很长一段时间内,出现了在教育、卫生、社会保障等领域的公共服务“供给真空”状况。

  在2002年至2003年之间,随着中央政府的执政理念不再只是强调“发展是硬道理”,而是更多地突出“科学发展观”,中央政府出现了较为明显的克制分权的现象,中央政府上收了财政支出责任。

  其次看投资项目的审批权限。这涉及事权关系中“支出责任”之外的“政治权力”一端。改革开放30余年,投资项目审批改革的总体方向是逐步向地方放权,即从全国计划一盘棋,朝着市场化、非集中化的方向发展。一个极具特殊性的领域是对“产能过剩”行业的控制。在某个特定时期,国务院一旦宣布某些行业是“过剩”行业,这些产业的审批权限就陡然收紧,地方政府原有的审批权力就会被剥夺,哪怕这些审批权力是有法律明确规定的。

  再来看土地审批政策。地方政府的土地审批权限变化表现出非常明显的周期性特征,与中央政府主导的宏观调控周期高度一致。例如,国务院办公厅2004年下发的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,要求暂停农用地转非农用地的审批,把所有的土地审批权限全部集中在国务院。这份文件其实改变了全国人大颁布的《土地管理法》中关于中央和地方各级政府间土地审批权限划分的规定。

  类似的情况也存在于开发区审批层面,比较有代表性的是1993年《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和2003年《国务院关于暂停审批各类开发区的通知》,这两份文件把所有关于开发区的审批权限都暂时集中到了国务院层面。

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