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推进央地事权法治化


□ 黄韬上海交通大学凯原法学院副教授、法学博士

实现中央与地方事权关系法治化,不仅仅要靠立法,还需要借助系统性的外部制度环境支持

  特约作者 黄韬

  眼下,日益突出的地方政府债务问题实际上折射出中国财政体制中的一个制度性缺陷,即中央与地方之间的事权关系尚未被纳入法治轨道。“地方无条件服从中央”被视为保证国家法律体系完整性和法律制度权威性的必要前提,这一思维惯性导致各级地方政府的财力与事权严重不对称。

  防范地方债务危机,我们要做的不仅仅是确保地方政府可持续的债务偿付能力,更重要的是从制度建设层面认认真真地提升中央与地方事权关系的法治化程度。这才是一项“长期利好”的工作。

  通过地方债务问题审视央地事权关系

  近年来,中国金融市场和公共财政领域的一个焦点议题就是地方政府的巨额负债及其潜在风险。尽管1994年由全国人民代表大会通过并沿用至今的《中华人民共和国预算法》第二十八条明确要求,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”以及“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,但是,各级地方政府(从省一级往下—直到乡镇一级)及其隶属部门和机构都纷纷突破了既有的法律约束,通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立各种名目的融资平台公司,作为对外负债的经济实体,为地方政府承担着投融资功能。

  从官方数据来看,根据银监会的统计,截至2010年11月末,全国共有各类地方融资平台公司9828家,地方融资贷款余额约9.09万亿元。

  根据审计署2011年6月的公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额则是107174.91亿元。今年6月,审计署最近发布的一份公告显示,在全国36个地方政府中,有10个2012年负有偿还责任的债务率超过了100%,若加上政府负有担保责任的债务,则有16个地区的债务率超过100%。

  形成大规模地方债务的原因,涉及中国政治经济体制的诸多方面,不可回避的一个成因就是中国地方政府所掌握的资源不能满足其支出需要,即事权与财力不相匹配。大致讲来,中央与地方的财力对比是55比45,而两者的支出责任对比却是30比70,“中央政府请客,地方政府埋单”的情况在全国非常普遍地存在着。

  究其原因,从法律层面讲,中国在中央地方事权划分方面,首先,缺乏一个基本性的法律规范界定两者的边界;其次,在一些具体法律层面,也没有对纵向维度上的权力之间的边界进行清晰界定,在法律执行过程中也存在着诸多被非法律因素消减的地带。

  央地事权关系的历史梳理

  通过对中国中央与地方事权关系的系统性梳理可以发现,在我国,调整央地事权关系的系统性成文法律规则或者实际发挥作用的基础性法律规则几乎没有,更多地是通过一些不成文的规则、不稳定的政策来实现上下权力的划分,甚至有时以政策去改变法律的规定。这一点,从基本公共服务、投资项目审批权限以及土地审批政策这三个代表性领域可见一斑。

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摘自:中国改革
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