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申根面临威胁迈克尔·泰勒牛津


曾经给内部人员自由流动带来福祉的申根体系,正遭到空前的挑战

  迈克尔·泰勒(Michael Taylor)

    取消签证控制、允许人员自由出入成员国国境,是“二战”以后欧洲一体化进程所取得的重要成果之一。申根成员国之间人员的自由流动给成员国居民带来了极大的便利,受到各国民众的欢迎。

  但如今申根系统面临瓦解的危险。欧洲议会的英国工党议员莫赖斯(Claude Moraes)在5月24日的《金融时报》撰文称,“受到来自反移民的民粹政党压力,申根体系正遭到来自其成员国政府的威胁。”随着大量北非难民涌入欧洲,意大利总理贝卢斯科尼和法国总统萨科齐提出修改申根系统。

  申根协定

  1957年签订的《罗马条约》确立了公民在欧洲自由流动的原则。这是因为,当时的欧洲经济共同体不仅仅要建立一个共同市场及经济、货币联盟,还致力于为欧洲人民建立一个“政治上日益密切的联盟”奠定基础。欧盟的缔造者们相信,正是欧洲各国之间的障碍使各国互相隔离,并导致两次世界大战;如果欧洲人民能更容易地融合,并且切身体会到他们之间的“同”大于“异”,这种障碍就能逐步消除。

  申根条约签订之前,欧洲各国已经在消除国家间障碍方面做过一些尝试:

  · 英国、爱尔兰、马恩岛和海峡群岛之间的“共同旅游区”起源于上世纪20年代的行政协定,并于1971年被英国写进移民法。共同旅游区规定人员可以、但货物不能自由流动。

  · 1952年到1958年间,丹麦、瑞典、挪威、芬兰和冰岛分三个阶段逐步成立了“北欧护照联盟”。北欧护照联盟规定:五国公民可以在联盟内自由流动、居住;各国承认并接收联盟成立之前非法进入本国的其他成员国的居民;在联盟内废除出入境证件检查。

  · 1958年-1960年间,比利时、卢森堡、荷兰三国成立“比荷卢经济联盟”,规定人员、货物、资本及服务可自由流通等内容。

  · 1984年,法德(西德)签订《萨尔布吕肯协议》。该协议本着《罗马条约》的精神,专门规定减少人员和交通工具在法德边境自由流通的障碍。

  1985年,比荷卢三国、德国(西德)、法国签订申根协定(欧洲经济共同体最初的六国成员国里只有意大利没有加入申根协定)。根据申根协定,成员国之间的出入境检查将会被逐渐取消。

  到1990年,申根协定最初五个成员国签订《申根公约》,期望在1995年前全面取消现存的边境检查。根据申根公约,各国将取消铁路及航空系统乘客的出入境手续,放松签证管理,提高警务及司法合作。但申根公约第二章也规定,如因“公共政策或国家安全”,签约国可以“在有限的一段时间内”,重新设立边境检查。之后这个条款的引用,实际上损害了申根系统的稳定。

  申根协定的影响最早体现在过境交通流量上。以前在过境检查处等待通关的车流长龙已经成为历史,人们无须出示护照或者办理签证就可以进入邻国。这在很大程度上促进了以申根国家为目的地的假期或商务旅行。申根地区实际上已经由多个市场演变成一个市场,工人可以自由流动——尽管劳动力自由流动的原则与申根协定是分开的,而且申根协定到目前为止还未对保加利亚和罗马尼亚两国实行(两国虽是签约国,但还没完全成为成员国)。

  申根协定带来的好处显然只限于申根区内,申根区外的外国人要进入还是要申请签证,但是拿到签证之后,就可以在申根区畅通无阻;外国旅行者不再需要分别办理各个国家的护照,这使得在欧洲的旅行变得更加方便。

  申根区现在有25个成员国,区域总面积430万平方公里,总人口达4亿。它与拥有27个成员国的欧盟不是一个概念。申根成员国包括非欧盟国家,有一些欧盟国家也不是申根成员国。申根区以外的欧盟国家公民进入申根区,不需要办理签证;其他一些国家或地区的公民到欧洲旅游,也无须办理签证,这些国家和地区包括美国、加拿大、中国香港,以及一些巴尔干地区国家。

  命运多舛

  就像欧盟的诸多机构及成员国关系纠结的历史一样,申根协定去除国与国之间障碍的理念与成员国将国家利益放在首位的做法相冲突。因安全原因,比如防止恐怖主义分子进入、防止传染性疾病的扩散,各国不愿意放弃边境检查。成员国还害怕自由移民会给本国社会服务和种族间关系带来额外压力。他们还一直担心,如果放弃边境检查,会有大量外国罪犯涌入。

  由于各国的海关及警务系统需要时间在毒品、武器的走私,非法进入和居住等领域建立合作,申根协定最初的五个签约国之间的边境管制是逐渐废除的。各国的议会需要修改各国关于毒品、武器、爆炸物及旅客登记等方面的法律法规,以使它们趋同。否则,一个成员国因法律、规定的松散而导致的恶果将蔓延到其他国家。

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