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自治与县辖的“马拉松之争”


□ 闫天灵

  祁连山北麓裕固族地区由军事管辖转为行政管辖,由部落制改为县乡制,跨越两个时代、费时12年(1942--1954)才最后完成,可谓一场旷日持久的“马拉松改制”。围绕裕固族地区由谁管辖这一主题,裕、汉两族及张掖、高台、临泽三县反复争持,致使改制方案一改再改,久拖不决。究其原因,裕固族地区和河西各县分区对应的地缘关系、省府及专署不重权威的朝令夕改皆有其责,但主要原因是既定的县辖方案无法满足裕固族团结自治的特殊要求,致使任何一种县辖方案都缺乏稳定性。1954年,在党的民族区域自治政策的指引下,通过正确区分裕、汉两类意见的不同及其主次关系,落实裕固族的自治权利,建立自治县,才彻底解决了这一历史难题。
  关键词:裕固族 行政改制 县辖 自治
  作者闫天灵,中南民族大学民族学与社会学学院副教授。地址:武汉市,邮编430074。
  
  由军事管辖转为行政管辖,由土司制、部落制改为县乡制,是民国时期少数民族管辖体制的一次重大变革。但在祁连山北麓裕固族地区,这一改制过程却一波三折,陷入了旷日持久的纷争之中。从1942年12月编组保甲开始,到1949年国民党政权垮台,行政改制始终是在不停的吵闹中艰难行进的。裕固族代表无数次的上书请愿,县府、专署、省府无数次的电文往还和派员调处,最终都没有彻底解决问题。解放后,这一问题仍在延续。直到1954年肃南裕固族自治区(县级)成立,才给这一跨越两个时代、长达12年的“马拉松改制”划上了一个圆满的句号。
  发生在裕固族地区的这场“马拉松改制”,深刻反映了民族边界地区行政管辖体制变革的极端复杂性,同时也充分显示了民族区域自治的历史贡献。对于这一重要论题,学界探讨得还非常少,相关著述大都粗粗带过,且多有舛误。笔者近年来在甘肃省档案馆和张掖市档案馆查阅民国及解放后档案时,有幸看到了载录这一事件的大量文电、报告、请愿书、信函等原始档案,得以了解其全过程。本文通过对这批原始档案的充分利用,对裕固族行政改制的曲折历程及其原因进行初步研究,以期引起学界对民族地区行政改制史上这一典型事件的注意。
  
  一、分县管辖到一县管辖的第一次失败
  
  清代及民国时期,祁连山北麓东起黑河、西至石灰关河的广阔地带是裕固族最大的一块聚居区,东西跨度300余里,北与河西走廊的张掖、临泽、高台三县相连。与裕固族比邻而居的是两大藏族部落,东为“马蹄寺东南十四族”,西为“三山口”藏族(也称“东乐克”藏族)。清代及民国前期,裕固族被外界称为“黄番”或“黄番七族”,藏族被称为“黑番”。民国后期到解放之初,二者皆被称为藏族。
  1942年以前,裕固族长期实行部落头目制度和军事管辖体制。民国时期,裕固族共分九大部落(又称“家”或“族”),即大头目家、杨哥家、东八个马家、四个马家、罗儿家、五个家、西八个家、亚拉格家和贺朗格家。从内部制度来看,这9个部落各有正副头目,同时还有一个统管全族的大头目,即大头目家的正头目。大头目素有“七族黄番总管”之谓。从外部管辖体制来看,这些部落均归军事机关管辖。东部的大头目家、杨哥家、东八个马家、四个马家、罗儿家、五个家、西八个家等七部落,在清代由梨园营都司(驻临泽县境)管辖,西部的亚拉格家、贺朗格家和“三山口”藏族一部(即“黑番家”)由红崖营守备(驻高台县境)管辖,在上皆受甘肃提督统辖。民国改元后,都司、守备相继裁撤,这两部分裕固族分别改由甘州镇守使和肃州镇守使直辖。1931年马步芳青海军队进占河西走廊中西部后,裕固族又长期受韩起功第100师管辖。由此可见,裕固族地区与相邻的河西农区各县是“一武一文”、泾渭分明的两个管辖系统,彼此不相紊乱。1942年10月,青海军队完全退出河西走廊,甘肃省政府掌握了河西走廊各县的全权,祁连山北麓裕固族、藏族地区的行政改制才提上议事日程。
  甘肃省府对裕固族地区的预设改制方案是由河西接壤各县分辖。但因事先未对各自界线作出划定,当1942年12月张掖、临泽、高台、民乐等县奉令入山编组改辖时,便出现了几个县同到一地丈地编组的混乱情形,引起裕固族、藏族民众惶恐不安。1943年1月20日,裕固族、藏族各部落头目代表共20人在马蹄寺举行“祁连山藏民代表大会”,明确提出“全山藏民本为一体,不宜分割,以统一治理为原则”。要求由省府设立设治局或管理局直辖,决不愿由各县分辖。3月15日,省府下令暂缓编组,但各县并未遵守,仍自行其是,致使改制一开始就陷入混乱状态。
  为解决编组矛盾,1945年5月12日,甘肃省政府颁发《祁连山边民区域编组保甲办法》,主要原则有两项:一是“边区保甲之隶属以该管寺院及头目所在地为准则,受寺院及头目所在地之县政府管辖”;二是“边区保甲之编组,应就其原有部落组织编为直属保或直属甲,其组织不受普通保甲编制最大最小之限制”。但寺院及头目所在地究在何县境内,也从无明文规定,因而又是一层迷雾。以这样一个模糊不清的标准为依据,在执行时难免又会重陷缠讼之中。
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