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页岩气开发中环境风险规制法律制度的完善


  文/刘超

  随着全世界能源消耗量的持续增长,页岩气作为一种新型非常规天然气能源日渐引起关注和重视。我国国土资源部于2011年12月31日发布新发现矿种公告,宣布页岩气被国务院正式批准为我国第172个独立矿种。国家能源局于2012年3月16日发布的《页岩气发展规划( 2011-2015年)》明确指出,要进行社会效益和环保评估,要在页岩气开发各个环节采取有针对性的措施,有效减少或杜绝可能产生的各种环境问题。探讨页岩气资源开发中环境风险法律规制制度并研究其完善之路,可以有效防范环境问题的发生。

  页岩气开发可能引致的环境风险

  页岩气是一种清洁、高效的气体新能源和低碳能源,具有排放少、污染程度小的特点。页岩气的开发将极大缓解能源短缺危机,保障能源安全,对于节能减排具有积极作用,但这些优势实现的前提是页岩气资源,开发所带来的环境风险能够得到有效规制管理。页岩气往往分布在盆地内厚度较大、分布广的页岩烃源岩地层中,其开采和运输过程都是能源密集型的,可能引致以下环境风险。

  水资源浪费。水平井钻井技术和水力压裂法是页岩气开采的核心技术。页岩气资源开发中环境风险主要是由水力压裂法带来的。水力压裂法就是将含有沙石和化学成分的高压水注入平行井,以此冲破页岩层,继而释放出页岩气的方法。该方法的使用需要耗费大量水资源,一般而言,一个水平井需要进行八、九次压裂,每口压裂井需要5000~8000吨水。我国是水资源贫乏的国家,且页岩气所在地区普遍远离水源区,为开发页岩气需要大量用水,不但会影响其周边地区的生产生活用水,且大量抽取地下水,会影响周边生态环境,引发地质塌陷,而水力压裂过程中向页岩层大量注水则可能导致地层滑动,引发地震。

  地下水污染。水力压裂过程使用的压力液包含了大量的化学添加剂,其中很多是有毒的,压力液泄漏会对地下水以及蓄水层造成污染,影响人体健康。美国的页岩气开发技术较为成熟,但其页岩气污染和破坏环境事件频繁发生。

  地表水污染。页岩气开采中,水力压裂过程完成后需要对压裂液进行返排,形成的压裂返排液(包括压裂液和地层水)要回注处理或通过污水处理厂处理后排放,返排液中包含了化学添加剂、石油烃类、高浓度盐类等主要污染物。返排液的排放会破坏地表水环境,若在其排放前进行废水处理和回收利用,则提出了较高的技术要求和资金投入,增大页岩气开发成本。页岩气开采中的地表水污染还可能来源于压力液的泄漏、地下水污染物向地表的渗透等。

  噪声污染。在页岩气钻井和压裂过程中还会产生噪声污染。井场建设中大量重型机械的运行、水平井钻井、压裂施工和后续页岩气输送过程都会产生高分贝噪声。

  其他环境影响。页岩气开发利用过程还可能导致在空气质量、野生动物保护、城市发展、乡村规划以及景观、交通等方面的不利影响。

  我国页岩气开发法律制度现状

  页岩气在2011年12月31日才被我国宣布为新矿种,我国法律体系中尚没有关于天然气的专门立法,更不可能有规制页岩气环境风险的专门法律制度。梳理在我国环境法律体系,以下立法规定可以规制页岩气开发过程导致的环境风险。

  一是环境保护相关立法,包括《环境保护法》和各污染防治单行法。《环境保护法》规定的保护环境、防治污染的基本原则和制度均适用于页岩气开发中环境问题防治。页岩气引发的最大的环境风险是地表水和地下水污染,我国《水污染防治法》将成为防治页岩气开发水环境污染的重要法律依据。《水污染防治法》第2条划定了其适用范围是我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治,其规定的水污染防治规划、环境影响评价和“三同时”制度、排污申报、排污收费、饮用水地表水源保护等基本法律制度都可以适用于页岩气开发过程中水污染防治。该法的有些条文还直接与页岩气开发导致的水污染防治直接相关。该法第30条规定,“禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水。向水体排放含低放射性物质的废水,应当符合国家有关放射性污染防治的规定和标准。”第38条规定, “兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动,应当采取防护性措施,防止地下水污染。”第39条规定,“人工回灌补给地下水,不得恶化地下水质。”《水污染防治法实施细则》的相关规定也可以直接适用于页岩气开发中的水污染防治,比如其第35条规定,“揭露和穿透含水层的勘探工程,必须按照有关规范要求,严格做好分层止水和封孔工作。”第36条规定,“矿井、矿坑排放有毒有害废水,应当在矿床外围设置集水工程,并采取有效措施,防止污染地下水。”《环境噪声污染防治法》第2条规定“本法所称环境噪声,是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。”所以,该法所规定的环境噪声污染防治的基本原则、管理体制、法律制度、法律机制和法律责任也适用于页岩气开发中的噪声污染防治。页岩气开发中造成的大气污染可以适用《大气污染防治法》、对土壤的污染可以适用《土地管理法》、对野生动物生息繁衍场所破坏的可以适用《野生动物保护法》等。

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