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“外来”与未来:美国移改对中国户改的启示


□ 陈金永 美国华盛顿大学地理系教授

  落户的农民工会是未来个人所得税、消费税、房地产税的新税源

  特约作者|陈金永

  改革移民制度、户籍制度,中美各自都说了十多年。这个题目终于成为今年的热门课题。经过多月来艰苦的讨论和谈判,美国参议院在6月底以大比数压倒性通过了30多年来最重要的移民改革法案,主要内容是让1100万无证移民可以成为合法居民。当然,法案能否实施,还要通过众议院这困难的一关。差不多在同一时间,徐绍史在全国人大常委会上透露,将全面放开流动人口落户小城市的限制,并逐步放宽大中城市落户条件。

  不少人认为,上述做法是两国分别在移改、户改中迈出的重要一步,并寄予厚望。

  美国的移改和中国的户改虽然不完全相同,但是,两国处理外来人口都有丰富的实践。其中既有值得相互借鉴的经验,也有失败的教训。

  在美国,无证移民是指从国外非法进来的,被贬称为“非法移民”。在中国,“流动人口”或“外来人口”,是指没有居住地户籍的国内移民,主要群体是农民工,过去普遍被贬称为“盲流”。这些贬称说明了这群人的社会身份,说明了他们未被认同。美国的无证移民约有1100万,中国的流动人口有2.3亿多,他们没有合法的居留权,都为各自的社会带来不少严重问题。

  但是,问题中往往蕴藏着机会。在两国(特别是中国的城市)人口迅速老化的情况下,相对年轻的外来人口,是未来劳动力的重要生力军、消费者、企业家和发明家,可以带动未来经济创新、持续发展。中国社会科学院研究员蔡防曾经指出,农民工的生产力与消费力可以成为中国经济下一轮发展的“新巨人”。

  美国经验

  在美国,有关移民对经济影响的正反争论历时长久。这方面权威性的学术研究之一,是美国国家研究理事会(National Research Council) 1997年发表的论文。这项研究显示,移民对美国的经济有积极作用。最近两月,影响力比较大的报告、主流媒体的评论,也是正面评估无证移民合法化所起的经济作用。

  不属党派的国会预算办公室( CBO)6月公布的报告,受到广泛注意。CBO估算,如果让大部分无证移民在2014年成为合法居民,随后十年,因为劳动人口的增长,会为联邦政府增加4590亿美元的税收,增加2840亿美元的开支。收支相抵,联邦政府的收入净增1750亿美元。在第二个十年,净收入更可高达6700亿美元,美国非营利机构“税收与经济政策所”(Institute on Taxation and Economic Policy)刚刚发布的报告也指出,无证移民是目前地方政府税收的一大来源(主要通过收入税、销售税)。如果得到居留权,他们会进一步成为未来地方政府税收增长的主要来源。

  得到合法居留权的移民,不但会把更多的收入报税,更重要是有更多工作选择机会,使他们的职业技能得到充分发挥,提高劳动生产率,增加整体的国民收入。这个论点是几乎所有的分析者都同意的。除了少数极保守的论者,美国主流意见(比如《纽约时报》《华尔街日报》),基本认为移民是“财富”(asset)多于“负累”(liability),会促进经济的增长。

  农民工市民化成本

  在中国,尽管大多数的学者都认为放开户籍有利于经济发展,但有些官员与媒体似乎更多着眼于农民工“市民化”的负担,即市民化成本的问题。普遍的看法都认为,农民工转户进城成本太高,负担不起。

  市民化成本的测算是一个复杂的问题。在这方面,国务院发展研究中心在2011年发表的调查研究报告,比较全面和合理,被广泛引用。报告得出的结论是:一个典型农民工(包括相应的抚养人口)落户城市后,一生所需的公共支出约8万元(2010年不变价)。如果再宽松—点(加25%),可用10万作为一个大数来算。正如我在“十五年完成户籍改革”(见《中国改革》杂志2013年6月号)一文中指出,如果把所有2.3亿外来人口的户口都转换成城镇居民户口,总成本是23万亿元,是2012年国内生产总值的44%,这是一个天文数字,中国显然无法承受。

  但是,如果用我建议的15年来做的话,考虑到2030年外来人口起码达到3亿人左右,平均每年大约要转换2000万人,每年的总成本是2万亿元,占2012年国内生产总值的3.8%,这也是一大笔负担。有几个论者认为,这样的市民化成本依然太高。

  其实,这是一个不正确的算法,因为它假定了流动人口在—年内把上面所说的10万元的社会福利、公共服务都花光。实际情形并不是这样。10万元的福利是在流动人口落户之后,乘4下的所有生命年数内所花的。目前,农民工的平均年龄为27-30岁,假设他们的“余生”是40年。这10万元要用40年来分摊,每年是2500元。如果平均每年转换2000万人,总成本也就是500亿元,只占国内生产总值的0.1%,这个比率会按年递增,到了方案的最后一年-第15年,成本会累积到1.5%,这都应该是中国国力可以承受的。

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