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就业问题的国际经验


□ 联合课题组


长期以来,就业一直是各国政府面临的一个难以解决的问题。据国际劳工局估计,在全世界大约30亿劳动力中,约有1.8亿人失业。此外还有7至9亿不充分就业的适龄劳动人口。这样一个世界性的难题,目前还看不到解决的前景。近年来席卷世界的全球化浪潮,也丝毫没有动摇各国政府保护本国劳动力市场的坚定态度。国际上的许多贸易争端,往往也起因于各国政府对本国就业岗位的保护。

世界范围内就业问题的产生与发展

作为现代市场经济,失业是其无法避免的一个逻辑前提,失业率的高低与商业周期有密切的关系。在大量劳动力已经转移到第三产业的情况下,西方国家依然存在大量的失业者。他们所谓的“充分就业”,一般含义是指失业率低于4%。

(一)西方政府对就业问题的态度和政策的历史变迁
工业革命直至20世纪30年代的很长一段西方历史中,就业问题没有被先行工业化的各国政府纳入自己的工作范围。当时流行萨伊的“供给创造需求”、马歇尔的“市场供求决定论”等古典经济学观点,认为劳动力市场与商品市场没有什么区别,商业周期中的供给过剩会自动地恢复,政府对劳动力市场的任何干预都是有害的。而事实上,失业成为这些国家长期存在的一种社会不稳定因素。
1929年开始的全球经济大萧条,导致了空前的高失业率。长时间的经济停滞和社会动荡,动摇了人们对古典经济学的信任,要求政府出面干预的呼声越来越高。在这种形势下,凯恩斯主义经济学应运而生。1933年,美国罗斯福政府出台“新政”,从此拉开了政府干预市场,特别是劳动力市场的序幕。
二战以后,西方国家与就业有关的另一项改进是福利国家政策的普及。福利国家政策虽然不直接解决就业问题,但为失业者提供了基本的生活保障,缓和了因失业引起的社会矛盾。与此同时,随着西方选举制度上的改进,就业问题逐渐成为各国政府社会、经济政策的一个重要着眼点。半个世纪以来,在政府的积极干预下,西方国家基本上没有出现过二战前那样的大萧条和大规模失业,社会稳定程度也大为提高。
1973年第一次石油危机之后,战后的“黄金发展时期”结束,西方国家的失业率大幅度上升,西方国家开始反思凯恩斯政策,提出了所谓“福利陷阱”问题。宏观经济政策上则转向货币主义和新自由主义。但是,西方经济政策和社会政策的调整,并没有改变各国政府在就业问题上的积极态度。促进就业依然是西方国家社会、经济政策的一个重要组成部分。

(二)发展中国家与西方国家在就业问题上的区别
发展中国家的现代产业部分,迫于国际市场的竞争压力,生产趋向资本或技术密集型方向发展,人力资源上存在严重的结构性矛盾,新增就业机会远小于失业人数的增长。同时,由于市场经济体制自身的特点,城市地区的就业率,不可避免地要随着商业周期的变化而发生较大波动。
更大的冲击来自农村。按照发展经济学的说法,在农村的传统产业中,劳动力的边际生产率接近于零。也就是说,农村传统产业中存在着大量低成本的剩余劳动力。在国家工业化的过程中,他们不可避免地要进入城市寻求工作机会。农村剩余劳动力源源不断地流入城市,参与工作岗位的竞争,其供给能力大大超过现代产业对劳动力的需求。这一方面有效地抑制了工资成本的上升,另一方面则大大增加了城市就业的难度。
因此,发展中国家面临的就业问题,要比一般西方国家困难得多。其主要区别是:
1、人口增长过快加大了就业的困难
1950年以来,西方国家的人口仅增加了4亿,发展中国家的人口却增加了31亿。目前世界人口总数中,发展中国家占了80%以上。上个世纪70年代以后,西方多数国家的人口出现了负增长,一些体力劳动岗位出现空缺,吸引了一部分发展中国家的劳工来就业。与此同时,多数发展中国家的人口增长却出现了难以抑制的势头,适龄劳动力的大量增加,进一步加重了就业方面的困难。
2、就业质量远低于西方国家
近年来,西方国家不但失业率普遍下降,而且劳动条件大大改善;周工作时间普遍低于40小时,福利国家制度覆盖了所有的本国公民。由于最低工资法案的实行和高新技术产业的迅速发展,劳动者的工资水平也有了显著提高。多数发展中国家则没有建立最低限度的社会保障制度,保护劳动者基本权益的有关法规也不健全。因此,大部分的城市就业是在非正规部门实现的,劳动条件差、工作时间长,工资低且不能按时发放,劳动者的合法权益得不到任何保障。
3、失业率长期居高不下
发展中国家经济的二元结构,决定了其失业率必然高于西方国家。上个世纪90年代以来,多数西方国家的失业率基本稳定或呈下降趋势。近年来,美、英、荷、澳、加、瑞典等国的失业率已达到或接近充分就业水平(4%);法、德、意等国的失业率虽然较高(10%左右),但也呈明显下降趋势。而绝大多数发展中国家的失业率则居高不下甚至继续攀升,部分国家高达15%以上。原来就业问题解决得比较好的东南亚国家和地区,在亚洲金融危机的打击下,近年来的失业率也明显上升。总之,西方国家的失业率明显地随经济周期波动;发展中国家的失业率则长期居高不下,解决起来要比西方国家困难得多。
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