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北欧监察专员如何“接访”


□ 李宏勃中国外交学院副教授、挪威卑尔根大学访问学者

  北欧的监察专员通过监督政府保障人权,通过权力问责推进善治,可为中国信访制度改革提供镜鉴

  口李宏勃中国外交学院副教授、挪威卑尔根大学访问学者

  议会监察专员( Omhudsman)是起源并兴盛于北欧斯堪的纳维亚地区的一种特殊的宪政制度,由议会选举的监察专员行使独立的职权,通过处理公民投诉以监督行政和司法。

  过去200多年的实践证明,监察专员制度在监督公权、保障人权和推进善治方面,发挥了重要的作用,在某种意义上,它为中国的社会治理模式尤其是信访制度改革,提供了一面可资借鉴的镜子。

  北欧的“护民官”

  北欧议会监察专员制度最早可溯源于1809年的瑞典。当时的瑞典宪法规定,国家设立独立的议会监察专员,其主要使命是保护民众权利免受行政权力滥用之害,促使政府改进行政管理,加强行政公开。此后不久,芬兰、丹麦和挪威等北欧国家相继设立了自己的监察专员。二战之后,监察专员制度逐渐传播,迄今为止,全世界有140多个国家和地区,包括中国的香港和澳门,都建立了类似制度。1995年,欧盟根据《马斯特里赫特条约》任命了首任欧盟监察专员。

  斯堪的纳维亚地区的监察专员制度可以分为两种类型:前者以瑞典和芬兰为代表,专员的权力较大,不仅可以监督行政,而且可以监督司法;后者以挪威和丹麦为主,专员的监督仅限于行政领域,对司法问题不干预。

  一般来说,监察专员,或者叫申诉专员,均由议会从德高望重的人士中选举产生,可以连选连任,要求有娴熟的法律知识和经验,具有良好的人品和操守,大多都是律师或法官出身。监察专员独立于政府机构,只对议会负责,其身份往往受到和最高法院大法官同样的保障,在财政上也是完全单项开支。监察专员的人数不多,挪威一人,芬兰三人,瑞典四人,但他们都配备有大量的法律专业工作人员。

  监察专员的主要职责是负责处理公众对行政管理部门或司法机关的投诉。当公民认为自己的权益受到行政或司法权力的侵害而没有得到合适的法律救济时,便可以向监察专员提出书面投诉,由其展开调查并作出最终处理。法律规定,监察专员享有广泛的调查权,可以询问任何国家机关、查阅任何文件资料,而所有政府部门及公务员均有协助之义务。

  2009年,挪威石油和能源部拒绝向监察专员提供文件,最终在议会的严厉问责下不得不作出妥协。除调阅文件,必要的情况下,监察专员及其助手还会亲自约谈相关当事人,以全面了解案件情况。在芬兰,监察专员甚至可以要求警察协助其进行调查。

  调查程序完成之后,如果发现政府或法院的行为并无不妥,监察专员会将该结果书面告知投诉人;如果确认行政或司法行为存在不公或错误,监察专员则会对相关官员或机构提出劝告、建议甚至申斥。

  从法律上讲,监察专员的建议或申斥是没有法律约束力的,仅仅是一种道义上的问责。但事实上,几乎所有行政或司法机关对监察专员的意见都会给予高度重视,面对批评和建议,他们不是漠视或抵制,而是会及时采取措施,积极寻求修改或补救。

  监察专员的意见之所以具有事实上的约束力,除了专员本身的公正之外,还有两个重要原因:一是源于议会对专员的支持,二是仰赖于新闻媒体的舆论压力。在北欧,监察专员的一切工作报告(包括年度报告和专门报告)和个案处理意见都可以在媒体上公布,向社会开放,听任查阅。在瑞典和芬兰,监察专员甚至可以行使公诉权,对违法的官员直接提出刑事指控。

  可以说,议会监察专员制度是一种特殊的申诉救济机制,它使普通公民在与当权者打交道时有了安全感,因此人们又形象地把监察专员称为“护民官”。

  人权保障与善治推进

  在20世纪中期,北欧各国监察专员每年受理的投诉仅有几百件,而在过去的几年里,挪威监察专员每年受理的投诉平均有2500多件,芬兰约3000件,瑞典则为7000件。在处理公民投诉的过程中,监察专员发挥了特殊的政治法律功能,一方面监控了权力,一方面保障了人权,从而促进了良好的公共治理。其具体功能,大致有如下几方面。

  首先,监督公权与道义问责。监察专员制度在常规的议会、司法监督之外,向社会公众开放了一个顺畅的投诉抱怨渠道,从而对公权力尤其是行政权形成了有效的外部监督。虽然监察专员针对违法或不公的官员发布的批评是没有直接法律效力的,但由于议会和媒体的支持而具有了事实上的执行力,没有人敢于拒绝或置之不理,因此其作用类似于纪律惩罚。私人有权利必须有救济,官员有权力必须有问责,监察专员的外部监督,有力地促进了政府的勤政和廉洁,柔化了权力的野性,协调了官民的关系。

  其次,纠纷解决与私权救济。监察专员制度在司法之外和之后提供了一种替代性的、非诉讼的纠纷解决机制(ADR),并在法治的原则下最大化地保护了个人权利。作为一种特殊的纠纷处理机制,它无意也不能取代正式的司法机制,而是一种重要补充。当公民穷尽了行政和司法程序但依然得不到公正时.他还有机会把案件提交给监察专员,寻求一个道义上的也是最终的权威处理。更重要的是,相比于司法审判的复杂、冗长和昂贵而言,通过向监察专员申诉以期解决纠纷自有其特别的优势,如程序灵活、无需付费、简单快捷,因此得到了社会弱势群体的特别青睐。

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