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质疑“土地换社保”


  刘守英

  近几年,地方关于加速推进城市化的文件纷纷出台。从目前掌握的材料来看,一个基本趋势是,地方政府主导的城市化正在从原来单纯的“土地城市化”(主要表现为通过土地征用推进城市边界外扩)延伸到“人口城市化”(即进城人口的市民化)。在城市化进程中,如何积极稳妥推进户籍制度改革、妥善处理进城落户农民的原有土地,已成为事关重大又极为敏感的问题。

  遗憾的是,对这一关乎农民土地权利的重大制度性难题,目前正在某些地方异化为一场名为“土地换社保”的实验,并引发简单化、甚至情绪化的争论。那么,“土地换社保”到底是怎么来的?其初衷是什么?社保与土地有什么关系?“土地换社保”背后,理论和法律支撑是什么?本文拟就这些问题加以辨析,以期使这一问题的讨论更为理性、更具建设性。

“土地换社保”由来

  1998年修订的《土地管理法》出台后,地方政府在推进城市化时,对农民土地(主要是承包地)的处置,已有一套完整的制度安排。可概括如下:第一,城市土地属于国有、农村土地属于农民集体所有;第二,农民的承包地服从用途管制原则,只能农地农用;第三,农地变成建设用地,必须实行征用。农村集体所有土地转为国有,政府按土地的原用途给予不高于30倍的补偿(其中包括对农民失去土地的补偿和无法务农后的安置补助)。

  上世纪90年代以来的城市化,地方政府基本依托上述制度安排,快速推进城市的外扩,广大农村不断被纳入城市版图,对农民承包地的处置也很简单:即通过征用将农民集体所有土地变为国有土地。此后,由于征地对农民土地权益的侵害,加上农民权利意识觉醒,土地纠纷和群体性事件多发,沿海省份和一些大城市陆续开始尝试为失地农民建立社会保障。

  基本做法是,政府征地时,在原来只对失地农民给予农业产值一定倍数补偿的基础上,通过政府、集体组织和被征地农民各拿一部分资金,建立被征地农民的社会保障制度,农民和集体用于缴纳社保的钱主要来自征地补偿或安置补助费,地方政府出的那一部分主要来自土地出让金。

  此后,上述地方的做法被国土资源部、人社部等部门认为是一种有益的探索并予以肯定。2004年9月,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(即“国发(2004)28号文”)首次提出:“建立失地失业农民社会保障制度,确保被征地农民生活水平不降低,长远生计有保障。” 2007年4月,当时的劳动和社会保障部、国土资源部还联合颁发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发〔2007〕14号),来推进和指导地方实施失地农民社保制度建设。

  由此可见:第一,把社保和土地挂上钩,与征地推进的城市化直接相关。起因是征地制度对农民的补偿不公平,没法让被征地农民“长远生计有保障”。而向失地农民提供社保,是对征地制度侵害农民利益的一种弥补。客观地说,较之于按农业产值一定倍数补偿,在某种程度上是一种进步。当然,也有遗憾,在对失地农民办理社保后,征地制度改革的进程就基本停滞了。

  第二,从中央决策初衷看,建立被征地农民社保制度,与地方政府目前热衷和宣传的“社保换土地”完全没有关系,也难以找到任何蛛丝马迹。从政策演变过程看,是征地在前,给农民建立社保在后;从制度设计的角度看,并不存在“我给你一个社保,你把土地交出来”的理论基础。

  令人啼笑皆非的是,上世纪90年代末,一些学者把上述地方政府迫于无奈、不得不把农民纳入社保的做法总结为“社保换土地”,这是“社保换土地”的最早来源。此后,一些地方官员就以学者的理论总结为依据,把这种弥补征地制度缺陷的做法,当做所谓经验加以宣传。直至最近,中央政策性文件正式叫停了“社保换土地”,要求把农民土地权利与社会保障和城市户籍分离。

  地方政策五花八门

  在征地制度不变的背景下,近两三年来,各地加快城市化的文件旨在推进本地区的“人口城市化”,这是为了弥补此前“土地城市化”的不足。目前,地方政府面对的已不全是失地农民的社保问题,而是现在仍拥有承包地的农民进城后土地如何处置的问题。

  细读地方这些文件,对农民进城落户后土地如何处置,做法可谓五花八门。多数地方并没有给出明确说法。当然,也有一些地方做出了明确规定。以下笔者对部分省份的有关政策加以分析。

  湖南省的规定为,“对在同一城市有固定住所、稳定就业和连续居住的进城务工人员,以及自愿放弃承包地、宅基地并迁入城镇定居的农民,可安排落户。”

  河北省提出,“农村土地承包期内,承包方家庭部分成员迁入设区城市市区的,全家或部分成员迁入县(市)城区、小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权,鼓励依法进行流转。对从农村迁入城镇落户的,保留其农村原有的宅基地使用权。”

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