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曾经有过的权力栅栏


□ 张 鸣

  一个哲人说过,权力就像是狮子老虎,要想让它不为害,必须将它关进笼子里。权力需要制衡,这是一个并非现代社会才知道的道理,古人也知道。中国古代,自秦汉以来的帝制国家,有着同时代世界上最发达,也最庞大的官僚机器,在多数的时候,这个国家也是一个幅员辽阔的大一统帝国,这样一个庞大帝国的制度设计,如果没有权力制衡的考虑,显然是不可想象的。
  制度上的权力制衡,主要体现在官僚体系上面,而对于官僚群体之上的皇权,虽然说不可能一点没有权力的限制,但主要不体现在制度上。下层老百姓,在自己的戏剧中,曾经凭想象在帝王将相群里,安设过“制约”皇帝的人和他们手中的兵器,比如杨家将故事里,八贤王和他手中的凹面金锏,说唐故事里,程咬金和手中的斧子,戏剧《大保国》里徐国公手里的铜锤等等,这些人是前朝功臣或者功臣之后,手中的家伙,受过先皇的敕封,可以上管君,下管臣。因此,皇帝对他们也忌惮三分。但在实际上,这种人和兵器并不存在,所谓皇权的限制,应该是一种情势上的作用,比如,作为统治意识形态的礼教,其最高的话语权,并不一定掌握在皇帝手里,也就是说,皇帝可以是最高的政治权威,但不可能同时又是“理论”权威,而士大夫往往认为自己才是儒家经典的正牌阐释者,因而经常利用这个身份,对皇帝所作所为说三道四,直到清代,来自异族的皇帝才蛮横地宣布士大夫没有这个权力,但并没有得到士庶舆论的真正认可。另一方面,皇帝虽然自称天子,但在大家眼里,皇帝其实也是肉身凡胎,并无神异,老天也不总是照顾自己的“儿子”,做不好,上天一样降罚,所谓的天灾人祸,地震日食,因此,即使贵为天子,一样要对彼岸世界的神灵,有所敬畏。同样,作为中国人宗教意识中很重要的祖先崇拜,也会对皇帝的行为形成制约,即使不害怕祖宗显灵降灾,也要顾虑违背祖宗家法带来政治震荡。另外,在技术层面上,官僚体系,只要这个体系的首领思有所为,也完全可以对皇帝的意志形成障碍,比如,表面上服从皇帝的意见,但执行过程中以技术缘由将之消解,或者委婉地告诉皇帝,实行这些意见的条件是什么,暗示条件根本不具备等等。不过,这些限制都不是制度和法律上的,虽然说,在许多朝代,都设有专门给皇帝提意见的谏官,但是,这些谏官的性质其实属于皇帝的侍从,他们的意见,至多有拾遗补阙的作用,一般不可能左右皇帝的意志,而且很容易因为提意见触犯皇帝而丢官。理论上,皇帝只要什么都不在乎,不在乎祖宗传下来的江山社稷,想干什么,多半没有制度上的严格障碍。只是,在历史上,这种什么都不在乎的皇帝并不多见,因此,即便是情势上的制约,也有一定的效用。
  大体上讲,官僚制度内部的权力制衡,主要表现在两个方面:一是以监察权来制约行政权;二是文武分治,以文制武,我下面单讲前一点。
  官僚体系的监察权的分置,属于中国古代制度的独创,近代孙中山的五权制政府的设想,还将监察权当做一个单元考虑在内,作为现代制度设计汲取传统要素的一种尝试。
  监察机构广义上说,包括针对行政体系的御史和针对皇帝的谏官,狭义则单指御史台。作为跟行政体系抗衡的力量,除了宋代之外,真正发挥效用的,也就是御史,因此,谏官可以暂时忽略。御史之名起源于先秦,但真正作为制度运作起来,还是秦汉。从秦汉的御史台到明清的都察院,一直都是朝政中一个不可或缺的平衡力量。
  跟现代西方政治制度的权力分立不同,监察权与行政权之间的关系,不是相互制约的关系,而是一个看住另一个,在制度上,监察御史的职责就是监督行政官员,而后者则对前者无权说三道四,也就是说,御史有权弹劾行政官员,但行政官员却无权对御史的不当行为进行反制,对御史的处罚,严格来说,只有皇帝有权做,也就是说,行政部门的人即使位高权重,若想制裁监察人员,也必须通过皇帝之手。行政和监察机构之间的制衡,跟它们之间的结构性大小差距有关。
  相对于庞大的行政体系而言,监察机构很小,小到不成比例。西汉时期,单一个丞相府,所属官员可以上千,但整个御史台,正式官员也不过几十人,加上附属人员,也不过上百,他们的规模比例,是野牛和牛虻之间的关系,彼此的作用,也类似野牛和牛虻。古代中国的行政机构,权限要比现代国家的行政机构广泛得多,不仅治安、民政、税收,基层甚至还要承担复杂司法诉讼和道德教化职责。但是,监察部门则只管监督行政官员的行为有无违法,只是在中央层面上,有部分的司法审核权,可以参与大案要案的审理。行政机构虽然权力很大,但必须忍受监察机构的叮咬,反过来,这种叮咬对行政机构的一些人起作用,但却很难撼动整个机构。制衡,就这样实现了。
  御史的工作效率是不容置疑的,虽然说未必可以真正遏制腐败,保证官员的忠诚,但毕竟在每个王朝的正常年景,维持了政治机器的大体平衡,官员干点见不得人的事,首先会忌惮御史的弹劾。御史工作的有效性,来源于其工作的方式——闻风弹奏。这种方式一方面免去了御史弹劾取证的麻烦(如果都要证据确凿,那么以监察机构那么少的人手,古代那么落后的技术手段,估计一年也做不了几个案子),一方面则暗中使御史的工作跟社会舆论发生了关联。事实上,如果监督发生在官僚机构内部,尽管行政和监察部门互不统属,但监督权很容易变成分肥权,握有行政资源的官员毕竟有这个可能,将监察御史收买,使监督失效。但是,社会舆论,处在体制之外,收买很难奏效。虽然古代的所谓舆论,不是媒体,也不是百姓的意见,只是士大夫的月旦之评,以及他们就某个具体事务的专门反映。这种舆论跟监察机构的结合,却在很大程度上保证了监督的效率。御史分巡各地,基本的工作,就是收集士大夫的意见,留心士庶舆论。所谓士大夫者,就是退休和候补的官员,往往跟中央政府中人乃至皇帝有着千丝万缕的联系,多种渠道的联系,御史当然属于最通畅的一种意见反馈渠道,如果有御史出于各种原因,不将舆论反映的意见转达上去,那么,别的御史则会做,而且这样做不算越权,一旦自己分管地方的事,让别人管了去,那么这对于御史来说,属于失职,乌纱帽就有危险。
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摘自:读书 2008年第05期  
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