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询委员会委员行政法:程序是依法行政的基础和 保障应松年中国政法大学终身教授、中国法学会


□ 应松年

有必要出台一部统一的行政程序法,确立公开、参与、公正、效率的原则,将所有的行政行为都纳入规范

应松年

  对依法行政而言,如果没有公正的程序规范,实体公正就不可能达到。行使权力的程序,就是要经过哪些步骤,运用什么样方式,在多长时间内,按照何种顺序到达目标。如温家宝总理所说,实体的公正要靠程序的公正来保证。

  实践中,如果实体是违法的,那么在程序上肯定也是违法的;如果程序是合法的,实体上的违法就比较困难。比如,行政程序对行政决策规定公开、参与,那么对老百姓不好的东西就很难纳入;在处罚个案上,行政机关要说明理由,提供证据,听取意见,还允许辩论。这样的情况下,违法处罚就很容易暴露出来。这就是程序对实体权利的保障。

  中国行政程序的立法,从1996年制定《行政处罚法》开始,加上2003年的《行政许可法》,以及目前正在制定中的《行政强制法》,构成了规范政府行政行为、防止行政权力滥用的行政程序立法“三部曲”。

  1989年《行政诉讼法》制定实施后,行政诉讼中对行政行为是否合法,就有了三个审判标准——事实根据、法律依据和法定程序。但是,总体来说,当时涉及行政程序的法律规定非常少。全国人大常委会法工委考虑要制定一部完整的“行政程序法”,只是条件不成熟。

  一是当时程序立法的经验还不够,对中国的实际情况也缺乏调查研究,且程序意识淡薄。二是对国外的程序立法情况不太了解。后来确定的办法是,“改批发为零售”,先制定一个个单行行为法的程序规定,为制定统一的行政程序法创造条件。当时从规范对市场经济影响最大的几项行政行为着手,确定了制定四部法律的目标——《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》和《行政收费法》。目前,《行政处罚法》和《行政许可法》已经出台。

  从《行政处罚法》来看,这部法律一半以上的条文是程序问题。行政处罚法建立了行政处罚的正当程序,第一次规定了听证制度等。这些规定影响了后来法律的制定,比如《行政许可法》也规定了程序上怎么方便民众,程序过程中怎么听取对方意见等。后来出台的《行政监察法》《治安管理处罚法》等也有大量的程序性规定。

  2000年制定的《立法法》,规定了制定行政法规、规章的法律程序。国务院也制定了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例。现在所缺的是规章以下的其他规范性文件制定程序,虽然可以比照规章制定来执行,但是还不完备。

  行政决策的程序问题最近特别引起关注。既有对某一具体事件的决策,也有形成决策后成为规范性文件的决策。在我看来,决策程序的本身和规范性文件的制定程序有很多相似之处,与公民权利有关的决策,必须经公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论以及跟踪反馈和责任追究等程序。只有决策的程序有保证,这个决策的合法性、公正性才能有保证。

  比如,这几年很多地方实践的价格听证会,就需要有一个公正公开的程序来保障。包括听证机构的中立性。要保证参与代表能客观公正地参与,还需要有一个中立、客观的审计报告程序。如果没有这些程序保障,“逢听必涨”,民众会对这种听证失去信心。

  还有行政强制的程序问题。《行政强制法》已经在全国人大常委会上审议过几次,至今尚未出台。据我的了解,主要的争议在于行政强制权的设定权和实施权问题。从最近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》来看,涉及公民基本、重大的权益时,最好能够申请法院强制执行,通过司法审查形成一定的监督和制约。这比行政机关直接强制执行要慎重一些。

  当然,行政行为的种类很多,仅靠单行的法律不够,所以有必要出台一部统一的行政程序法。这是一部基本的法律,要确立公开、参与、公正、效率的原则,将所有的行政行为都纳入规范。

  《行政处罚法》出台后,我们就着手研究统一的行政程序法的制定。2008年出台的《湖南省行政程序规定》,是中国第一个统一的行政程序规定,是程序法完备的地方样本,实践性比较强,很有现实意义。同时,对国外行政程序的研究也取得了很大进展。我们已经翻译了各个重要国家的程序法。我认为,目前已经逐步具备了制定统一的《行政程序法》的条件,应当将这一立法提上议事日程。当然,即使法律制定出来,还有待相关制度的配套和完善,更重要的是得到有效的实施。

  应松年为中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长

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