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论新型农村合作医疗管理办公室的法律规制


□ 孙淑云 陈海东 程晓明

  摘要:新型农村合作医疗管理办公室,是新型农村合作医疗运作和日常事务管理的经办机构,对之进行法律规制,是推进新型农村合作医疗法制化的一项重要内容。本文在论述新型农村合作医疗办公室为公立事业法人的基础上,对其与医疗供方、需方以及相关管理机构的法律关系进行了法理考察,并进而对其经费来源、人事管理和内部治理结构的完善提出了相应的立法建议。
  关键词:新型农村合作医疗;管理办公室;法律规制
  中图分类号:DF36文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)05-0086-08
  作者简介:孙淑云,山西大学法学院副教授;陈海东,山西大学法学院民商法学硕士研究生;程晓明,复旦大学公共卫生学院教授 (山西 太原 030006)
  
  当下,新型农村合作医疗试点工作正在我国如火如荼地展开,并且取得了值得肯定的成就。当然,对于一项正试点探索中①的社会保障制度而言,需要改进和完善之处仍然很多,其中,推进新型农村合作医疗制度的法制化建设,已成为新型农村合作医疗制度可持续发展的必然选择。相应地,新型农村合作医疗的经办机构也必须纳入法制化的轨道。按照新型农村合作医疗的现行组织管理体系,新型农村合作医疗的经办机构是各级政府新型农村合作医疗协调小组或管理委员会②的下设机构——合作医疗管理办公室(下简称“合管办”),其主要职能是负责辖区内新型农村合作医疗的基金筹集、使用和管理以及宣传等具体业务工作。因而,“合管办”在整个新型农村合作医疗管理体系中处于基础性地位,承担着新型农村合作医疗制度运作最为繁琐和细致的工作。从这个意义上说,“合管办”能否依法规范履行职能,将直接影响合作医疗的发展前途。
  
  一、新型农村合作医疗管理办公室的法律性质
  
  欲对“合管办”进行法律规制,必须首先明确其基本性质和法律地位。否则,对之进行法律规制就成了无的放失。由于“性质”一词存在多种理解的可能,为了避免大而无当的解读,本文对于“合管办”法律性质的论述,将从新型农村合作医疗的自身特点出发,并结合其发展趋势,全面、细致地对其进行符合现实环境的理论定性。因为,对于社会科学研究而言,其根本目的就是为了更好地指导社会实践,因此,社会科学研究都具有应然性指向的特点。基于此,本文对于新型农村合作医疗经办机构的法律性质的探讨,不仅要着眼于对其现实状态的认知,更要对其应然的发展趋势进行准确定位。
  在新型农村合作医疗试点实践中,各试点地区一般视“合管办”为全额事业单位,按照全额事业单位的运作方式进行管理。事实上,这种定性非常模糊,并不能揭示“合管办”的基本性质。因为,事业单位在我国是一个性质极为模糊的概念,现实中冠以事业单位的机构千差万别,有的是国家权力机构,如中国证监会;有的是企业法人,如出版社,其运作基本上与企业无异。因此,如果将从事农村社会医疗保险业务的“合管办”定性为事业单位,根本不能准确反映其基本特征和功能定位。实际上,全额事业单位这一定性是一种将就眼下的权宜之词,无法为将来的立法提供建设性的参考。笔者认为,要认识“合管办”的性质,首先应当从新型农村合作医疗的性质入手。2003年1月10日卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》)规定,新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。虽然对于新型农村合作医疗的性质的认识理论上尚存在分歧,但基本趋向认为是一种社会医疗保险,或者说是非典型的社会医疗保险,是具有中国特色的一种初级社会医疗保障制度①。从这个角度讲,“合管办”即是一个社会保障的执行机构,应当具有社会保障主体的基本性质。但是,就世界范围而言,社会保障制度的国别差异很大,西方国家的社会保障制度中,非营利组织扮演了社会保障主体的重要角色,这与我国并无可比性。即使是由政府主导的社会保障,我国与发达国家也存在诸多不同。因此,简单地将“合管办”定性为社会保障主体并归为非营利组织的范畴并非明智之举。从更广阔的社会背景来讲,我国正处于社会转型时期,在市场经济基本确立的基础上,原来在计划经济体制基础上建立的政府行政管理体制和事业管理体制的现代化改革成为当前和今后一段时期的重点任务②,而“合管办”作为管理农村社会医疗保障的一个政府公立机构,作为一个事业单位,自然也应当符合政府机构改革特别是事业单位改革的大趋势。因此,我们对“合管办”的认识,必须符合我国现代化发展的总体趋势和政府机构改革的基本方针。根据中央文件和有关决定的精神,事业单位改革的基本原则是“政事分开”,即将履行政治职能和公共服务职能彻底重组。1998年国务院出台了《事业单位登记管理条例》,将事业单位定义为“国家为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”应该说,这一定义基本准确地反映了事业单位的改革方向,符合“政事分开”的原则,但事业单位这一概念的使用应当慎重。有的学者指出,国家出资兴办的用于公益事业的机构,应当定性为“公立事业法人”③。“公立”表明其是属于国家所有的机构;“事业”一词遵循了我国长期以来形成的对社会公益事务的称呼;而“法人”则表明其具有独立的法人资格。笔者认为,“公立事业法人的”的提法符合我国事业单位机构改革的趋势,能够准确反映出社会公益服务单位的性质。“合管办”应当属于“公立事业法人”,惟此才能进行相应的立法规制。“合管办”作为公立事业法人,其特征集中体现在如下方面:
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