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从美国国家公园管理体系看中国国家公园的发展(上)


□ 王蕾 苏杨

  美国之所以能形成处理这些关系的有效模式,主要原因是其具有清晰的管理理念——我们可以称之为自然文化遗产管理的“美国理念”:根据自然文化遗产资源的公益性质确定资源的使命,然后建立与该使命相应的资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等,以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。

  20世纪的美国享有高度的物质文明,在此基础上还点缀着美不胜收的自然和人文景观,究其原因,其中的一个重要因素是:美国是世界公认的最早以国家力量介入文化与自然遗产保护并建立国家公园管理体系的国家,也是文化与自然遗产保护较为成功的国家。目前,美国国家公园管理局管理着57个国家公园、327处自然和历史胜地、12000个历史遗址和其他建筑,以及8500座纪念地和纪念馆。美国的文化与自然遗产精华悉数被打包入“园”,构成了“美国之美”的要素。美国国家公园管理体系的经验值得我们思考或借鉴。

  美国国家公园管理体系的发展及特点

  我们在看到美国现今之美时,不要忘了过去美国之丑:美国的原住民——印第安人——是以一种天人和谐的游猎文明生存的,因此2000万平方千米的北美洲大陆未受过农耕文明的干扰,保持了良好的原生态,是当时地球上数一数二的“野生动植物天堂”。直到17世纪,美国落基山脉以东的中部大平原上至少有6000万头美洲野牛,而阿巴拉契亚山脉以东的大西洋沿岸,由于降水丰沛、气温适宜,因而成为美国生物多样性分布的中心区,北部的五大湖也几乎分布有北陆界新北区的全部淡水水生动物。

  17世纪后,来自爱尔兰的新移民首先将农耕文明带入大西洋沿岸。美国赢得独立战争后,这片领土(最早的13个州)又迅速开始资本主义的工业化进程。“资本来到世间,从头到脚,每个毛孔都滴着血和肮脏的东西”,阿巴拉契亚山脉的矿藏被挖掘一空,城市污染和生态破坏成为东部的主基调。为发财而疯狂的移民继续向西部进军,与西部拓荒者优秀品质共存的是他们浓厚的血腥味——不仅在工农业生产中大规模破坏了印第安人的原居地,还对野牛大开杀戒,甚至将其发展为一种游戏。至1889年,在不到200年的时间里,曾经遍布原野的美洲野牛居然仅余541只。总之,19世纪的美国,到处充斥热情似火又不顾一切的拜金移民、乌烟瘴气和污水四溢的工厂以及“把一切推平重来”的农场。

  所幸美国有约翰·缪尔。缪尔最大的功绩在于开创了自然保护区建设事业,因此被誉为“美国国家公园”之父。早在1876年,他就强烈要求联邦政府采取森林保护政策。1897年美国国会从商业利益出发企图阻挠森林保护政策的通过,缪尔通过媒体获得公众支持并使议员们改变了主张。在以约翰·缪尔为首的一些人的积极活动下,美国于1872年通过了黄石法案,成立了全球第一个自然保护区——黄石国家公园,又于1916年成立了全球最早的国家公园管理局(National ParkService,简称NPS)。在国家公园体系的庇护下,美国文化与自然遗产中的精华得到了有效保护,连野牛的数量也“触底反弹”,上升到45万头左右,并成为美国国家公园标志中的主角。

  如今,美国国家公园体系各成员单位总占地面积33.74万平方千米,占美国国土面积约3.64%;每年接待的游客超过3亿人次,2010年财政预算支出约25亿美元,并形成了完善的管理框架。

  美国国家公园体系的管理特点可以用“统一、规范、公益”三个关键词来总结。“统一”即按“一地一主”、“一地一牌”严格管理,且所有国家公园的规划设计由NPS下设的丹佛规划设计中心统一负责。丹佛规划设计中心的技术人员包括风景园林、生态、地质、水文和气象等各方面的专家学者,甚至还包括经济学家社会学家和人类学家。规划设计在上报前,首先要向地方及州的当地居民广泛征求意见,否则参议院不予讨论。

  “规范”即各方面制度完备。NPS不但建立了十分科学务实的机构并制定了详细的管理规则,还具备了完善的管理方法和管理体制,只有被国会批准才能成为国家公园。

  “公益”即特别突出公益性,门票价格极其低廉,且在带动周边社区发展和鼓励公众参与公园管理上成效卓著。

  对他国最具借鉴意义的是“规范”。经过五个阶段时逾百年的发展,美国的国家公园管理体系才趋于成熟,其资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等基本定型。在这个过程中,美国的自然文化遗产管理事业也经历过与目前我国的遗产管理事业类似的困扰;长期面对开发与保护的矛盾,在改善管理中经营受制于财政资金不足。

  国家公园的发展主要是通过妥善处理以下关系解决各种困扰的历程:①中央政府与地方政府之间的关系——一般而言,遗产资源根据重要性分级所有、分级管理,使命各有侧重;②不同政府部门之间的关系——依据产权关系分部门所有,依据资源性质使命各有侧重;③资源保护与经营开发之间的关系——资源保护和提供公益服务是根本,经营开发是为之服务的手段;④管理机构和民间组织之间的关系——管理机构需要民间组织在财力和人力上的帮助和在管理上的监督;⑤简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系——必须拓展为公众服务的领域,同时引导公众更全面深入地利用遗产资源。

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摘自:大自然 2012年第05期  
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