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环保行政管理体制改革,路在何方?


  文|沈晓悦 赵艳雪 马煜姗

  十一届全国人大四次会议批准的“十二五”规划主动调低了“十二五”我国经济发展速度,这表明党中央、国务院转变经济发展方式的重大决心和意志,为未来五年环境保护工作明确了方向、提供了动力,也为进一步深化和创新环保行政管理体制,破解长期以来影响环保行政管理体制的障碍和难题提供了重要机遇。

  我国环保行政管理体制是伴随着国家行政管理体制日益成熟完善以及环境保护事业的发展而逐步建立起来的。我国环保行政管理体制起步于20世纪70年代,经过近40年的发展,形成了全国人民代表大会立法监督、各级政府负责实施、环境保护行政主管部门统一监督管理、各有关部门依照法律法规实施监督管理的符合中国国情的环保行政管理体制,为我国环境保护事业发展提供了重要保障。

  我国环保行政管理体制改革喜忧参半

  环保行政管理体制改革也受到了中央和地方相关部门的高度重视。国务院环保行政主管部门30年迈出了3大步。2008年国务院机构改革中,国务院批准组成环境保护部,在中央编办的大力支持下,环保部组建两年多来,行政编制增加了90名,在这次国务院机构改革中是非常罕见的。各地对环境保护的重视程度不断提高,在地方环保机构改革中,31个省区市全部组建了环保厅并成为地方政府组成部门,同时在机构行政编制上也给予了较大倾斜。

  在地方环保机构改革中,许多地区围绕本地区环境管理的重点和难点问题,对不同行政管理体制进行了积极有益的探索,如环保大部门管理体制、省(区市)以下垂直管理体制和旨在强化执法监督的派出机构建设等,对突破长期以来的体制难题发挥了积极作用。

  尽管我国环保行政管理体制改革取得了积极成效,但一些突出的体制问题并没有从根本上得到解决,许多问题依然成为环境保护事业发展的掣肘。

  一是事权划分不清,部门割据,环保部门统一监管职责难以实现。我国法律规定,地方环境保护部门对所辖区环境保护工作实行统一监督管理,相关部门对其部门的环境保护实施监督管理。然而,在实际中,由于政府部门职能划分不清,条块分割,政府的环境保护管理职能被分散在许多部门,环保部门缺乏强有力的统一监督管理机制,环保部门“统一监管”的责任难以落实。具体来说,这种体制安排在纵向和横向上都存在一些问题。

  在纵向上,我国地方各级环保部门受上级环保部门与地方政府双重领导,而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府,上级环保部门对地方环保机构的支配权力十分有限,时常有被架空的危险。地方环保部门的工作往往受制于地方政府,地方环保官员往往要在“位子”和“帽子”中做出选择。

  在横向上,政府的环境保护职能分散在环保、土地、农牧、矿产、林业、水利、交通、国土、农业管理、公安交通管理部门及海洋、港务、渔政、铁道及民航等部门。由于统管部门与分管部门间关系不明确,统管部门与分管部门缺乏协调机制,加上许多产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源,而是通过开发利用自然资源创造经济效益,因此在利益受到影响时,即与环保部门发生权力冲突。其结果,一些部门往往从部门利益出发,对本部门有利可图的,互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权力,而无利可图的则往往无人愿意负责,互相扯皮、推诿,人为造成许多工作漏洞。环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空,其职能根本无法落实。部门权力的利益化,直接损害了国家和公共利益。

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摘自:环境保护
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