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美国“进步时代”的启示


文 | 王绍光

  中国目前面临的种种问题在发达国家的历史上也曾存在过。其他国家的经验显示,要解决这些问题,出路在于制度创新。美国在“进步时代”(1880-1920)的财政制度建设就是一个例子。

  “进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在进步时代,美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。

  在收入方面,最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然,引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说,所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。不过,形势比人强。到1913年,50个州中有42个州批准了宪法第16条修正案:“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”

  相对以前杂七杂八的税种,所得税有三大优势。一是简单:用一个税种替代了一批税种;二是公平:税负是依据经济能力分配的;三是高产:这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战:急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突,而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里,所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上,所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在,所得税在所有这些国家都是最重要的税种。

  在支出方面,最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初,在美国,所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数,开支分类是没有的,细目也是没有的,不准确,更谈不上完整。在这种情况下,美国虽然号称民主,民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。

  结果,腐败现象屡禁不绝。

  人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。1905年,一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出,预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题,而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”,而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”,人民才有可能对它进行监督。在这个意义上,预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

  改革派的意思很清楚,与其对人们的愤怒置若罔闻,听任矛盾激化,不如进行预算改革,缓和阶级冲突。

  那么,什么样的预算才算是现代意义上的预算呢?

  首先,它是一个关于未来政府支出的计划,而不是事后的报账。

  其次,它是一个统一的计划,包括政府所有部门的开支。

  第三,它是一个详尽的计划,要列举所有项目的开支,并对它们进行分类。

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