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中英关系变动背景下“费唐报告”的出笼及搁浅


□ 王 敏

  王 敏

  摘 要:南京国民政府成立后,外交上继续推动废除治外法权和收回租界交涉,列强承诺逐步放弃在华治外法权,上海公共租界因此面临出路问题,于是聘请南非法官费唐来沪调查,为上海公共租界的未来提出建议。19 31年4月起,“费唐报告”陆续发表。报告从历史与现状的角度,论证租界不能立即交还中国政府,应设立一长达几十年的过渡期,待各项条件成熟后再交还。报告出炉后遭到中国坚决反对,英国则反应冷淡,上海公共租界当局也不肯采纳。“费唐报告”的命运折射出国际格局变动背景下中英关系发生的根本性变化。

  关键词:“费唐报告” 中英关系 治外法权上海公共租界

  “费唐报告”形成于19 31年,①是南非法官费唐以独立调查人身份为上海公共租界②(以下简称“上海租界”)所作的调查报告。这份报告主要从历史与现状角度,论证上海租界不能立即交还中国,因而建议设立一个长达几十年的过渡期,待所谓各项条件成熟后才能交还。费唐来沪调查时的政治氛围、费唐本人的英籍背景以及报告所持论调,极易使中国人将其与列强的操纵联系起来。鉴于中国坚决抵制,英国外交部反应冷淡,上海租界当局不肯径行采纳,“费唐报告”被束之高阁,成为一段尘封的历史。报告发表至今的80余年间,仅见有关中国近代外交史、法律史和上海租界的研究中对该报告有简略提及,但关于它的来龙去脉,如报告形成之经过及上海租界当局对它的态度,或语焉不详,或言之不确,对报告的主要内容及价值更缺少细致解读和深入分析。③

  费唐来沪调查及其报告发表后的遭遇,与其时国际格局和中英关系的变动紧密相关。本文主要依据相关档案,围绕报告的缘起、出炉后中英双方以及上海租界当局的反应,探讨报告最终未被接受的深层原因。

  费唐来沪调查上海租界问题,与20世纪20年代后期国际国内政治形势密切相关。一是南京国民政府成立后,积极推进与英国等列强之间的废除不平等条约谈判,列强做出让步姿态,承诺逐步废除在华治外法权,①这直接关系到上海租界的命运。上海租界当局(以下简称“上海工部局”或“工部局”)不肯坐以待毙,主动寻求对策。1929年夏,工部局总裁费信悖( StirlingFessenden)②曾前往华盛顿,试探美国的态度。美国国务院表示,上海租界问题应由上海外侨自己提出建设性的意见,但国务院一名官员表示有专家参与的意见可能更有分量。③二是随着中国国内废除不平等条约运动的兴起和反帝运动的高涨,包括上海租界在内的外国在华租界和居留地的前途成为太平洋地区一个突出问题,其时一国际性民间组织太平洋关系学会曾多次就此展开讨论,④上海租界问题由此引起国际间的关注。在该学会1927年的火奴鲁鲁和1929年的京都会议上,中国的国际关系和租界问题均为重要议题。在火奴鲁鲁会议上,共有11个圆桌会议议题,其中前三个议题都与中国有关,分别是关税自主、治外法权和外国租界和居留地问题。①会上,上海租界问题成为讨论热点,但与会代表均对上海租界情况所知甚少,因此美国代表团成员霍恩贝克( Hornbeck)教授建议,如果能够对上海租界问题做仔细的调查研究,讨论会更有成效。②这是第一次提出由专家主持调查上海租界问题。在京都会议上,中国的国际关系和治外法权问题仍是圆桌会议的主要议题之一,③中国租界问题引发会上热烈的讨论,这些讨论围绕10个问题,涵盖租界和居留地的起源、中国要求收回和外国人反对中国收回的理由、近三年来列强在这一问题上的态度、中国人对租界的管理方式及其特点、中国是否有控制租界的趋势等问题。④中国代表在发言中表示,在中国领土上存在由外国人控制管辖的地方,而且在这些地方,中国人在教育以及图书馆、公园等公用设施的使用方面均受到歧视,中国人参与市政管理的权利也受到很大限制,这些都让中国人感到十分屈辱。讨论中,也有人提出,租界最初只给外国人居住,但是后来吸引了很多中国人来居住,他们现在承担税收的主要部分,觉得现在有权利要求获得更多的利益。⑤

  费信悖以美国代表的身份出席会议。到会后他发现自己是与会代表中最了解上海侨民情况的人,因此应邀就治外法权和上海租界未来的地位问题分头向各小组作了介绍。在每个小组发言时,都有中国代表向他提问。与会代表的印象是双方都表现得很理性,费信悖的发言表现出和解的姿态,中国代表态度也很温和。⑥会上,美、英、日的代表对上海租界的未来也表现出兴趣,表示希望能够找到一个中国人和外侨都能接受的解决办法。⑦按照惯例,会议不形成决议,但是会上的讨论还是有倾向性,与会代表考虑通过某种方式进行合作,来保证租界成为整个中国市政管理方面的榜样。与会代表认为,设计这样一种方案是可能的,即这个方案“既承认中国人合理的民族主义情绪,另一方面,又能保护外国人的既得利益,同时又可以扩展有效管理的区域”。为实现这一目标,“需要做的第一步是由在管理方面有能力的专家对整个地区做彻底的科学研究”。①讨论中,费信悖表示,工部局有意邀请具有必要的市政、政治和司法方面经历,并且没有偏见的独立人士调查上海租界问题,为租界的未来提出建议。②

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