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放大与稀释:国会与美国贸易保护主义


□ 李淑俊 沈 昕

  [关键词] 美国国会;贸易保护主义;中美经贸
  [摘要] 2008年美国大选进一步确立了民主党在新一届国会中多数党的优势地位,这使得研究国会与美国贸易保护主义关系的必要性提高。本文通过学理与实证的视角分析了这一问题。研究表明,国会只是通过国会政治结构放大了公众贸易保护主义情绪,制造了国会山上浓郁的保护主义氛围,但鲜有实质性的保护主义法案出笼,这主要是因为其先天具有的否决票制和后天自创的快车道授权。通过考察102届至110届国会对华贸易提案,笔者亦可得出上述研究结果。
  [中图分类号]D73/77 [文献标识码]A [文章编号]0257—2825(2009)05—0080—09
  
  2008年11月,111届国会大选与美国总统大选同时落下帷幕。民主党在选举中大获全胜,在国会两院的多数党地位得到进一步加强。鉴于当下美国经济时局维艰,人们普遍关注美国贸易政策的未来走势,担忧国会是否借此重新汇聚贸易保护主义的力量?有鉴于此,本文的主旨在于分析美国国会与贸易保护主义的关系。在我国,关于这一议题的研究大致经历了两个阶段,早期学者们普遍忽视国会在制定美国贸易政策中的作用,侧重于对总统和行政部门的研究;后期研究又一定程度上夸大了国会的贸易保护主义倾向。那么,国会与贸易保护主义之间的关系到底如何?
  为此,本文从学理与实证两个视角进行了分析。我们的研究表明,国会表面上放大了美国公众的经济民族主义情绪,但事实上稀释与削弱了贸易保护主义。这一结论无疑对我们预测111届国会对华贸易政策有所助益。
  
  一、国会对公众贸易保护主义倾向的放大
  
  国会议员的贸易保护主义倾向来源于美国公众,同时又放大了公众保护主义偏好。这一放大的历程是国会政治结构的必然结果,我们可以借助政治学上的路径点(access points)观点诠释上述结论。
  所谓“路径点”,简言之,就是由政治制度提供的贸易政策制定者接受游说的点;“政策制定者”则指在某一政策上拥有实际或潜在权力的相关方,他既可独立于某个政治选区,也可为这个选区服务。路径点观点的核心主张有两方面:第一,在民主国家里,制度提供的路径点数量越多,贸易保护主义水平越高,二者之间存在正相关关系。究其原因,乃由于路径点的多寡和游说费用成反比使然。路径点越多,游说的费用越低,游说越容易展开。这就催生了公众更多的游说活动。因此,在具有这种特点的政治制度下,保护主义气氛浓厚。另一方面,较之自由贸易主义者,保护主义者更善于驾驭这种价廉的游说机会。由于路径点的增多导致贸易保护的游说费用相对降低,而自由贸易的游说成本却相对升高或维持原来水平,这样,保护主义者不断游说,而自由贸易者通常选择沉默。有鉴于此,路径点理论可以揭示美国国会浓厚的保护主义氛围。
  国会繁芜的政治结构,为公众影响国会提供了路径点并使游说费用低廉,这激发了公众的游说热情,造就了国会山上保护主义甚嚣尘上。国会政治结构主要包括:两院制、贸易委员会和各贸易小组委员会与国会议事结构,这些政治结构上体现出的所有不同点或独立性实际上就是保护主义者可以游说的路径点。
  第一,美国实行的两院制容易造就贸易保护主义的喧嚣。这是由两院三方面特点决定的。首先,美国参众两院地位平等,相互制约。因此,同一贸易问题两院都有管辖权,这就为保护主义者游说增加了路径点,使他们更加热衷于在两院游说。据统计,利益集团每年游说国会的费用超过10亿美元,远远超过他们在政治行动委员会以及国会议员竞选时的捐助总和。其次,在两院制下,两院议员选举方式不同,这有利于保护主义者的活动。参议员选举依据“地域制”,这种制度安排为某些利益集团提供了便利的游说路径点,使他们在参议院具有超过其人口比例的影响力,导致特定领域的贸易扭曲,这在农业领域表现得尤为明显。众议员选举施行“人口制”,受到进口冲击的工业部门通常为人口大量就业的产业,这种代表制就为产业贸易保护主义提供了路径点。最后,两院议员独立的特性。经过20世纪70年代的国会“缓慢民主化”(creeping democratiza—tion)改革,国会从理论上讲已经没有等级结构,所有议员都用同样的方法选举,也以同样的方式在国会平等地服务,他们最终拥有同样的头衔和权利。所以,每一个议员从技术上讲都是一个平等的相关方,535名议员意味着535个游说路径点。总而言之,上述诸方面特点使得“两院制容易与贸易保护主义相连”。
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