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城镇养老保险覆盖面偏低的原因与对策


□ 李晨锋

社会保障制度是现代国家最重要的社会经济制度之一,是国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与手段,进一步完善我国的社会保障制度是构筑社会主义和谐社会的有力保证。养老保险是社会保障体系的重要组成部分,它是国家依据一定的法律、法规在劳动者年老时,保障其基本生活需要的制度。完善城镇职工养老保险制度对于维护社会稳定、缩小收入差距和国有企业改革具有非常重要的现实意义。然而,我国现行的城镇职工养老保险制度存在着很多的问题,其中最突出的一个问题就是养老保险的覆盖面偏低。据统计,包括4000多万已退休人员在内,我国上年末参保总人数只有1.6亿多人,仅占城镇人口的30%左右,不及劳动人口的15%,覆盖率不到世界水平的一半。
我们在研究养老保险覆盖面的问题时,总是将问题的矛头指向过高的缴费率和转制成本等体制性原因,对于政策执行方面的问题却很少探究。笔者认为,政策执行上的不力同样也是低覆盖面的一个重要原因。如果养老保险制度能够顺利实施,覆盖所有城镇职工,以1998年为例,在不考虑税收规避的情况下,即使按照占国内生产总值很低的企业工资总额来征收24%的养老保险费,总保险收入也应当有2231亿元,远远高于实际征收到的1459亿元。倘若养老保险的各项政策在执行伊始就能严格贯彻实施,那么养老基金也许不会出现如此巨大的资金缺口,企业缴费率也许不会如此节节攀高。显然,解决养老保险制度覆盖率低的问题不应忽视政策执行方面的原因。
我国《劳动法》第七十二条明确规定:“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费”,并在第十一章规定各级地方政府(县级以上)有监督用人单位的责任。可见,地方政府作为社会保障政策的执行和监督者,应当对社会保障覆盖面低的现状承担一定的责任。那么,是什么让国家明文规定的政策法规在执行中如此“疲软”呢?要回答这一问题必须对当前阶段地方政府行为进行深入的分析,本文认为,这应该从分析中央与地方之间客观存在的委托——代理关系入手。
在我国,上级政府(中央政府)对地方政府首脑拥有绝对的任命权。这种体制在一定程度上提高了大国的治理效率,但是同时也导致了地方政府更加倾向于得到上级政府的认可,而不是提高辖区内纳税人和公共产品受益人的满意程度。就社会养老保险覆盖率问题而言,地方政府的行为呈现出两大具体表现,制
约了社会养老保险覆盖率的提高。

一、地方政府的“政绩显示”倾向直接导致了其对社保工作的忽视

在简单的委托——代理模型下,代理人只从事一项工作,其努力选择也是一维的。在这种情况下,即使委托人不能直接观察到代理人的工作努力程度,也可以通过对其工作业绩的评价间接判断其努力水平。但是,当同一代理人从事不同的工作时,委托人对不同工作的监督能力是不同的,有些工作可能比另一些工作更难监督,当对不同工作监督的难易程度不同时,对易于监督的工作的过度关注会诱使代理人将过多的精力花费在这一方面而忽视其它方面。我国上级政府(中央政府)与地方政府之间存着直接的委托——代理关系,地方政府作为上级政府的代理人,面对的是一个多任务的委托合同,例如经济增长、社会治安、下岗职工再就业和税收增加等等。然而,由于上下级政府间信息传递链条过长,使得上级政府对地方政府的政绩考核客观上存在很大的困难。采取实地调研的考核方式必然会消耗大量的人力、物力、财力,而且不具有太强的可操作性;相比而下,采用数字和指标的统计结果进行评价要比前者的成本小得多,并且操作性强。因此,作为理性的“经济人”,上级政府经常会把GDP和税收增长率等显性指标作为考核和奖惩地方官员的主要依据;而站在代理人(地方政府)的角度来看,在同级人大监督“缺位”的条件下,经过成本——收益计算的最佳对策是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”。因此,地方政府将会更加重视辖区的经济发展,投入较多的资源促进经济增长,而对于社会保障工作则采取消极的态度,人力、物力、财力方面的投入明显不足。这一行为直接导致了社会保障各项政策的执行不力。 ......
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摘自:北方经济
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