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宪政视野中的民族自治地方立法监督


□ 吴 斌

  宪政是研究民族自治地方立法监督的逻辑起点、理论基石和价值准则,民族自治地方立法监督制度是中国法治建设的重要环节,应在宪政原则指导下建构我国民族自治地方立法监督体系。文章从监督主体、监督对象及内容、监督形式等方面对民族自治地方立法监督制度存在的疏漏及问题进行了广泛的实证分析和探讨,以期为我国民族自治地方立法监督制度的完善提供理论指导和实践操作方法。
  关键词:宪政民族 自治地方 立法 立法监督
  作者吴斌,中国计量学院法学院副教授。地址:杭州市,邮编310018。
  
  有立法分权就有立法监督。从立法权限的划分角度看,我国是中央统一领导和一定程度地方分权的,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。各国立法实践证明,立法分权与立法监督是一国立法制度的鸟之双翼、车之两轮,无论何种结构形式的国家,也无论何种分权程度的国家,为了确保一国立法的统一与和谐,都高度重视立法监督机制的建立及其运作。而立法监督制度的建立都直接受宪政体制这一决定性因素的制约和影响,国家的任何法律制度都不可能独立于一国的宪政体制之外,它总是包含在宪政体制之中,与宪政体制相适应。法律制度的好坏,不仅在于其是否有效,还在于它是否适合国情,尤其是与一国的宪政体制是否相融合。我国实行的是以人民代表大会为中心的立法监督模式,要完善我国民族自治地方立法监督制度,必须立足于这一基本框架模式。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,以人大为中心的立法监督制度是适合我国宪政体制及国情的,决不能再另行建立一种其他模式。根据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》等相关法律、法规的规定,我国已建立了相对完善的对民族自治地方立法进行监督的制度体系。但应当看到,与民族自治地方经济与立法的快速发展相比,民族自治地方立法监督制度却相对滞后,现行民族自治地方立法监督制度仍然存在许多缺陷与不足,这种状况既妨碍了社会主义法制体系的统一与和谐,也制约了民族自治地方立法的发展。因此,有必要在宪政体制框架内对我国民族自治地方立法监督制度进行改革与创新。
  
  一、建立、完善民族自治地方立法监督制度的必要性及意义
  
  立法监督,是指通过对立法权的行使和立法内容是否违反《宪法》进行审查,做出裁决,达到对立法权的监督和制约。从宪政的要义出发,立法监督就是指对立法的违宪监督,属于《宪法》监督的内容之一。借鉴法理学关于立法监督的概念,可以将民族自治地方立法监督表述为:有权的国家机关对民族自治地方立法机关制定的各类规范性民族法律文件是否违反《宪法》、法律、行政法规的基本原则以及是否相互矛盾,进行检查、制控、督导及处理的活动。从立法学角度看,立法监督制度是由立法监督的主体、立法监督的对象、立法监督的内容、立法监督的依据及立法监督的方式等要素构成的有机统一体。民族自治地方立法作为我国整个社会主义立法体系的重要组成部分,具有不同于其他地方立法类型的特征。对任何国家机关的立法行为都需相应的立法监督机制对其加以监察、督导,当代中国建立、完善民族自治地方立法监督制度有其深刻的理论基础及现实依据。
  从理论上看,对立法(包括立法权)实施有效的监督和控制是宪政国家的基本价值取向。民族自治地方立法监督的理论基础,来源于权力制约的一般原理和立法权的自身性质。权力制约主要是指国家权力的各部分之间的分立与制衡,其最终目的在于保障公民权利。公民权利产生国家权力,国家权力源于公民权利;国家权力为公民权利服务,公民权利制约国家权力,这是现代法治国家的基本理念。而立法权作为一种重要的国家权力的有限性和可监督性,当然是现代法治的题中应有之义。早两千多年前,古希腊思想家亚里士多德就指出,法治应包含两重意义:“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”(注:[古希腊]亚里士多德著、吴寿彭译:《政治学》,商务印书馆1983版,第199页。)怎样保障所制定的法成为良法,其中最为有效的措施莫过于加强对立法的监督。近现代伴随资产阶级革命的成功,资本主义议会制度普遍建立,“当代议会制度取代直接民主制成为立法的核心组织形式之后,监督和制约便成为确保公共意志在代议过程中不被扭曲的根本手段”。(注:孙潮、荆月新:《论立法监督》,《政治与法律》1995年第4期。)一直以来,西方的政治家和思想家们对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论进行了充分的论证,使之成为近、现代西方宪政的理论基础之一。自由主义鼻祖洛克认为,如果不能对立法机关进行有效的约束和控制,这一民主的权力机关就会走向它的反面——从人民利益的维护者变为妨害人民利益的侵略者。为此,洛克提出了防范立法机关堕落为专制机关的有力措施:立法权与执法权分立,立法机关不经常存在,限定立法权的范围等。(注:参见[英]洛克著,叶启芳、瞿菊农译:《政府论》(下篇),商务印书馆1964版,第85—89页。)启蒙思想家孟德斯鸠明确指出:一切有权力的人们都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。(注:参见[法]孟德斯鸠著、张雁深译 :《论法的精神》(上),商务印书馆1982版,第154页。)美国联邦党人认为立法机关不仅掌握财权,且制定公民权利义务的准则,如以立法机关作为自身权力的裁决人,不仅违背《宪法》的原意,而且会损害公民的自由。(注:参见[美]汉密尔顿等著、程逢如译:《联邦党人文集》,商务印书馆1995版,第391—393页。)19世纪以来,随着社会与经济的发展,国家对社会经济生活的干预日益广泛和深入,国家职能也日益扩大和复杂,传统的立法主体一元体制已不足以解决急剧变动中的各种社会矛盾及经济问题。因此,立法分权也就成为必然,“今天,西方国家的成文法(制定法)已经发展为议会(国会)的法律、政府首脑的执行条例和中央行政机关制定的规章以及地方制定法等多种形式。”(注: [美]哈伊著、沈宗灵译:《美国法律概论》,北京大学出版社1983年版,第51页。)而立法监督机制必然与立法分权相伴而生,因为只有通过立法监督机制的制约,才能保持立法分权的平衡。上述思想表明,人类为了防止政治、国家权力对公民权利的侵犯,逐渐确立了限制权力、制衡权力的理念,特别是围绕《宪法》权威的违宪审查和保证法律法规一致的立法监督机制便应运而生。从性质上讲,民族自治地方立法权是整个国家立法权不可分割的组成部分,因而必须遵循权力制约的一般原则,必须对其实施严格、有效的监督和控制,这是现代国家权力运作规则的基本要求,更是民族自治地方立法权能在其职权范围内正常运行的需要。民族自治地方立法是支撑民族区域自治制度的基础,是真正实现民族区域自治的前提条件,与此相适应,民族自治地方立法机关构成我国民族区域自治制度的中心,其享有的立法权是《宪法》和法律赋予的一项首要的关键的自治权。对这样一个机关及其权力施以必要的监督是社会主义法制监督体系建设的基本内容和必然要求。正如我国有关机关所阐释的那样:“《宪法》和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性,所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施,而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大,相应的监督力度也应该越大,这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。”(注:吴高盛:《立法法条文释义》,人民法院出版社2000年版,第118页。)
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