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政府改革待破题


□ 宋晓梧

  如果说,前一阶段政府行政主导能集中各种资源把GDP搞上去;那么,在新的发展阶段,应当看到这一运作方式致使政府与市场的关系“剪不断”,中央与地方的关系“理还乱”

  当前国内外经济形势的变化,凸显了转变经济发展方式的紧迫性。国际方面,欧洲主权债务危机和美国债务危机不断恶化,全球经济出现下滑,将对中国经济发展的外部环境产生长远影响。

  国内方面,中国政府审时度势应对世界金融危机,采取一系列重要举措,经济率先走出低谷,对全球经济复苏起了重要的推动作用。值得注意的是,中国经济运行中的深层矛盾依然存在,保持经济平稳运行的难度有所加大。

  2011年是“十二五”开局之年,经济运行总体平稳,但结构调整步履维艰。投资维持高位徘徊,消费需求增幅回落,高耗能产业反弹,节能减排进展迟缓,落实发展方式转型的战略面临严峻挑战。

  2012年,经济增长各项指标降幅增大,各地政府要求加大投资的呼声再次高涨。稳增长是必要的,但是,如果再次通过扩大已经过剩的产能,上马不必要的楼堂馆所等设施,来实现稳增长,这样就会严重阻碍经济结构的调整。看来, “十二五”规划提出的转变经济发展方式真正成为主线,在实际工作中还有一个艰巨的落实过程。

  转变发展模式, “十五” “十一五”期间就提出来了,至今进展缓慢,事实说明有待改革攻坚,尤其需要界定政府和市场的界限,按照确定的职能优化政府结构,才能更好地发挥市场配置资源的基础性作用,坚持社会主义市场经济的改革方向。可以说,转变政府职能是优化政府结构的前提。

  如果说,前一阶段中国经济发展的突出特色是政府行政主导,这一运作方式能集中各种资源把GDP搞上去,那么,在新的发展阶段,应当看到这一运作方式的弊端是,致使政府与市场的关系“剪不断”,中央与地方的关系“理还乱”。

  一些人认为,地方政府之间的竞争是中国经济高速增长的“密码”。单纯从GDP增长的角度看,地方政府竞争居功甚伟,但积累的一系列问题日渐显现,如重复建设、产能过剩、资源浪费、环境污染。尤为严重的是,地方政府成为资源配置的主体,模糊了政府与市场的边界,还为权钱交易提供了广阔的平台。

  近年来,地方政府公司化的倾向愈演愈烈,层层分解下达或变相下达GDP、投资、招商引资、重大项目等各种经济指标。为了完成这些经济指标,有的党政工团齐动员,有的层层考核到街道。

  由于地方政府充当了资源配置的主体,国家宏观调控发生严重扭曲,调控的对象不是市场而是地方政府。地方又普遍追求高增长、大投资,中央为了保证地方的煤电油运供应等,往往形成地方调控中央的局面。以“十二五”规划中GDP增长指标为例,中央预期目标为7%,各省、区、市的指标加权平均为10.5%,比中央高出50%。这种状况的普遍出现,责任不在地方,而在相关体制机制不适应发展方式转型的要求。

  界定政府,包括中央政府和地方政府与市场的边界,并在此基础之上优化政府结构,涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等众多领域的深化改革。当前,可以先从四方面人手逐步破题。

  扭转地区GDP竞争趋势,建立统一的社会主义市场经济体系

  改革开放以来,从搞活一个国有企业、建设一个工业园区、经营一个现代城市到协调区域发展,我们的视野越来越开阔。这是不断打破行政分割,在更大范围内发挥市场配置资源基础性作用的必然趋势。

  在这里,需要研究的一个问题是,区域协调发展的标准如何确定?现在各地仍把CDP或人均GDP指标大致相当,作为区域是否协调发展的第一衡量标准或主要衡量标准。

  这样,攀比GDP增长速度,难免成为各地最现实的目标。在目前过多依靠投资拉动经济增长的模式下,比投资增长又成为各地最直接的目标。

  在市场经济条件下,各类要素投入总是向回报率高的地方集聚,因此,以人均GDP大体相当作为区域协调发展的主要衡量指标,实现区域协调发展就是十分困难和相当遥远的事情。

  应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展水平的主要指标。教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当,供水、供气、供电、供暖大体平衡,铁路、公路、民航等交通设施基本具备,就可以认为区域发展水平大致协调了。建议尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,不再把这类经济指标作为地方政府政绩考核内容,以利于保证全国政令统一、市场统一。

  对于近年来已经形成的20多个国家级区域规划,建议“十二五”规划时期中央突出抓好西部大开发,对于其余跨省的规划重在指导,省内的规划由各省自行协调。

  要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,形成地方政府主导的区域性GDP竞争,其结果必然割裂全国统一市场。

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