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行政改革的逻辑思考


□ 马翠军

  当前,我国的行政体制改革不仅仅是一个话题,而且已经被纳入政府的工作日程中。那么,从行政内涵和改革逻辑上对中国行政改革过程、改革方式、改革路径等做出理性思考也还是必不可少的,这样才能对下一步的改革走向有一个更深入的理解和把握。为此,我想就这个问题做个探讨。
  
  公共行政内涵与西方行政模式
  
  从马克斯·韦伯的行政理论中我们发现,公共行政是在市场经济和公民社会逐渐兴起的基础上确立起来的。在这一过程中,行政机构作为国家权力的强制性执行者不断摧毁传统的地域、经济、文化特权组织,把社区、行会、同业公会、合作社、教会以及形形色色的组织都置于它的监管之下,构建起统一的市场经济,最大程度服务于公民社会和自由市场经济的成长。这一过程也正是现代国家政权建设和公民社会成长的过程,是推进国家权力和自由市场同步发展的过程。从公共行政确立的背景我们能够发现,公共行政主要服务两个方面的成长:一是体现国家主权至上的国家权力;二是体现公民权利的公民社会。在这一意义上,公共行政具备了两种社会功能:一种是整体意义上的社会治理功能,加强对社会各层面监管,以构建起理性平等的社会制度,提供有序的社会竞争秩序;另一种就是高效的公共事务管理功能,以建立公共事务管理和公共物品供给机制,服务公民社会和市场经济发展。前者要求行政权力必须具备独立性与统一性,以作为国家权力强有力的执行者;后者则要求行政机构必须具备高效的组织管理模式,以成为大量公共事务的组织管理者。这样国家权力要求下的社会秩序治理与公民社会要求下的公共事务管理就统一在公共行政的过程中,在这一意义上,公共行政的确立与发展,推进了国家与社会的同步发展,也推进了国家权力与公民权利的同步增长,公共行政因此拥有了宪政制度的内在意义。也是在这意义上,公共行政在现代政治制度和宪政制度的形成和发展过程中具有重要地位。这是公共行政的内涵所在,也是世界各国不断追求和完善公共行政的根本原因所在。在这一意义上,行政改革应当是技术层面的行政方式的(治理方式和管理方式等)改革,以技术层面的改革推进基础性制度层面的完善,以突显公共行政本身所蕴含的价值。今天的西方之所以推进行政改革和政府再造,很大程度上就是因为传统官僚制的治理方式与科层制的管理方式已无法更好实现公共行政的目标,需要通过对它们改革来实现对公共行政价值与效能的整体提高。
  
  行政改革前提与改革路径的选择
  
  将技术层面与基础性的制度层面相分离,以技术层面改革推进制度层面的完善,这是西方行政改革的核心,也是其改革所遵循的逻辑主线。但如果将之直接运用到我国明显不适合,因为我国的行政改革很难将这两个层面分离开来。但公共行政的内涵具有的普遍价值,无疑是我们推进行政改革所必须的,那就是我们如何选择一个适合我们的改革路径。这要从改革的社会前提来分析。
  与西方国家政权建设过程有所不同,我国政权建设很大程度上是依靠政党的革命力量瓦解传统的伦理性社会结构。但在瓦解之后,并没有既定的或可预期的社会运作机制,社会经济各方面都将处于一盘散沙状态,这样,以党的组织体系对整个社会经济各方面进行整合治理就成为政权建设的主要方法。组织化整合尽管在思想和意识形态上高度统一,但社会从整体上缺乏有效的运作机制,这样体制治理与体制安排的作用和价值的矛盾就非常突出。在实际运作中形成了政党体制、行政体制、经济体制、社会体制等处于捆绑状态。体制捆绑的目的很明确,就是将政治治理、行政治理以及公共事务管理等功能统一起来,集中实现国家政权建设的任务。在建国初期这种捆绑性体制对瓦解传统社会伦理结构,确立新的国家认同起到了至关重要的作用。但随着社会经济的发展,依靠体制捆绑的方式将政治治理、社会治理以及社会事务管理结合在一起,并不能形成系统的功能互补。因为各自的需求和职能存在很大差异。政治治理的目标是政治稳定、意识形态统一以及政治合法性,它依赖的是政党体制和权力意志。行政治理要求效率和效能,当权力集中时,统一资源配置模式使社会经济组织缺乏自主性,而当权力下放时,部门化的行政体制和分散化的社会经济组织,又会陷入缺乏统一运作机制的危机中,造成“一管就死,一放就乱”的顽症。从社会公共事务管理的角度而言,尽管通过政权建设将社会经济各层面都纳入了国家权力体制框架,但各级政府机构没有直接担负起诸如就业、住房、医疗、养老等社会事务的责任,而是依靠单位制在企事业单位内部解决。这实际上造成公共服务被单位制所分割,形成单位性、部门性服务与公共服务的矛盾。
  由此,我们看到,我国的行政体制一是没有作为统一、独立的国家权力执行角色存在,而是与政党体制、经济体制、社会体制捆绑在一起的;二是政治治理、社会治理和社会公共管理等功能看似一个整体,其实各自职能和目标又不统一;三是作为公共行政两大功能的社会治理和社会公共事务管理并没有统一在行政体制中,而是分散在政党体制、行政体制与社会经济体制中。所以说体制捆绑与职能分离构成了我国行政改革的逻辑前提。
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摘自:读书 2008年第04期  
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