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农业综合执法何以效果神奇


□ 王青斌

农业综合执法虽然取得了相对较好的效果,但依然具有继续改进的空间。在农业执法领域依然存在着其他的执法力量,此外,依然具有较大的灵活性,缺乏具有辕强约束力的组织法层面的规则保障综禽执法的长期、有效实行

  特约作者 王青斌

  对于执法的重要性,我国的思想家孟子早在两千多年前就予以了精辟的阐述:“徒善不足以为政,徒法不能以自行。”在现代社会,执法是行政的基本任务。从理论上说,行政作为执行和管理,其执行主要应该是执行法律、其管理主要应该是依法实施法律。

  长期以来,我国的执法方式主要是分散的执法方式,体现为多头执法。在同一领域,有着多个执法机构,即表现为“九龙治水”,形象的比喻是“十几顶大盖帽,管一顶小草帽”。分散的执法方式存在着明显的弊端,主要体现在以下几个方面:一是对执法力量的需求很大。分散的执法基本是“一法一机构”,即一个机构主要是负责一项执法。但由于改革开放以来我国的立法进展迅速,执法任务逐步增多,“一法一机构”的做法导致对执法力量的需求很大。但实际上由于编制的限制,分散的执法方式难以为继;二是执法冲突以及执法协调成本巨大。分散的执法方式导致在同一领域会存在着多个执法力量,多个执法力量的存在必然容易导致不同执法主体之间的执法冲突,包括重复检查、重复处罚等诸多问题,进而形成“执法扰民”。为了避免执法冲突,就需要第三者的协调和沟通,目前通常是由各类议事物调性质的“委员会”担任此类角色。在同一执法领域,执法主体越多,需要协调的事项也就越多,协调的成本也就相应的越高;三是执法水平低下。与分散的执法相伴随的通常是执法的不专业,导致执法水平低下,程序违法、执法权的滥用等现象层出不穷。正是因为分散的执法存在着各种弊端,我国自上世纪90年代以来,进行了各种改革的尝试,其中,主要的方式就是推行“处罚权”的集中(如城管部门的成立)和综合执法。

  综合执法自上世纪90年代以来,在各级政府的报告、文件以及媒体宣传中都频繁出现。对于综合执法,公众都不觉得陌生,但在2012年12月23日举行的“第二届法治政府奖”评选中,农业部政策法规司申报的“农业综合执法”项目依然获得了评审专家的高度认可,荣获“中国法治政府奖”,使得这一看似“平淡无奇”的综合执法项目再度获得了公众的广泛关注。

  “平淡无奇”的农业综合执法

  农业综合执法是我国在众多领域推行的综合执法中的一个具体体现,也正因此,使其显得“平淡无奇”。

  改革开放以来,我国先后出台了40件农业法律、行政法规,赋予农业部门的行政执法职能涵盖了种子、农药、肥料、兽药、饲料、草原、种畜禽、植物检疫、动物检疫、渔政渔港监督、渔船检验、水生野生动物保护、野生植物保护、植物新品种保护、农业转基因生物安全、农机监理、农产品质量安全等20多个领域。与立法相比,农业执法明显薄弱,问题主要体现在以下几个方面:一是力量分散。长期以来,与我国传统的执法方式相一致,农业部门基本上也是“一法一机构”,到基层甚至演变咸“一法一人”,执法力量过于分散,难以履行法律赋予的法定职责,存在执法缺位、不到位现象;二是多头执法。农业部门内的多头执法不仅导致执法机构之间相互扯皮,而且也导致重复检查、重复处罚等执法“扰民”现象;三是执法水平低。由于编制限制等原因,过去农业执法人员大多“一兼数职”,既从事执法,又从事技术推广,有的还从事经营服务,执法没有精力,办案没有能力。即便办理了案件,案件的实体和程序方面也都存在较大的随意性。为解决上述问题,农业部开始在农业系统内部探索实行看似“平淡无奇”的综合执法。

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摘自:中国改革
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