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农业综合执法何以效果神奇


□ 王青斌

农业综合执法虽然取得了相对较好的效果,但依然具有继续改进的空间。在农业执法领域依然存在着其他的执法力量,此外,依然具有较大的灵活性,缺乏具有辕强约束力的组织法层面的规则保障综禽执法的长期、有效实行

  特约作者 王青斌

  对于执法的重要性,我国的思想家孟子早在两千多年前就予以了精辟的阐述:“徒善不足以为政,徒法不能以自行。”在现代社会,执法是行政的基本任务。从理论上说,行政作为执行和管理,其执行主要应该是执行法律、其管理主要应该是依法实施法律。

  长期以来,我国的执法方式主要是分散的执法方式,体现为多头执法。在同一领域,有着多个执法机构,即表现为“九龙治水”,形象的比喻是“十几顶大盖帽,管一顶小草帽”。分散的执法方式存在着明显的弊端,主要体现在以下几个方面:一是对执法力量的需求很大。分散的执法基本是“一法一机构”,即一个机构主要是负责一项执法。但由于改革开放以来我国的立法进展迅速,执法任务逐步增多,“一法一机构”的做法导致对执法力量的需求很大。但实际上由于编制的限制,分散的执法方式难以为继;二是执法冲突以及执法协调成本巨大。分散的执法方式导致在同一领域会存在着多个执法力量,多个执法力量的存在必然容易导致不同执法主体之间的执法冲突,包括重复检查、重复处罚等诸多问题,进而形成“执法扰民”。为了避免执法冲突,就需要第三者的协调和沟通,目前通常是由各类议事物调性质的“委员会”担任此类角色。在同一执法领域,执法主体越多,需要协调的事项也就越多,协调的成本也就相应的越高;三是执法水平低下。与分散的执法相伴随的通常是执法的不专业,导致执法水平低下,程序违法、执法权的滥用等现象层出不穷。正是因为分散的执法存在着各种弊端,我国自上世纪90年代以来,进行了各种改革的尝试,其中,主要的方式就是推行“处罚权”的集中(如城管部门的成立)和综合执法。

  综合执法自上世纪90年代以来,在各级政府的报告、文件以及媒体宣传中都频繁出现。对于综合执法,公众都不觉得陌生,但在2012年12月23日举行的“第二届法治政府奖”评选中,农业部政策法规司申报的“农业综合执法”项目依然获得了评审专家的高度认可,荣获“中国法治政府奖”,使得这一看似“平淡无奇”的综合执法项目再度获得了公众的广泛关注。

  “平淡无奇”的农业综合执法

  农业综合执法是我国在众多领域推行的综合执法中的一个具体体现,也正因此,使其显得“平淡无奇”。

  改革开放以来,我国先后出台了40件农业法律、行政法规,赋予农业部门的行政执法职能涵盖了种子、农药、肥料、兽药、饲料、草原、种畜禽、植物检疫、动物检疫、渔政渔港监督、渔船检验、水生野生动物保护、野生植物保护、植物新品种保护、农业转基因生物安全、农机监理、农产品质量安全等20多个领域。与立法相比,农业执法明显薄弱,问题主要体现在以下几个方面:一是力量分散。长期以来,与我国传统的执法方式相一致,农业部门基本上也是“一法一机构”,到基层甚至演变咸“一法一人”,执法力量过于分散,难以履行法律赋予的法定职责,存在执法缺位、不到位现象;二是多头执法。农业部门内的多头执法不仅导致执法机构之间相互扯皮,而且也导致重复检查、重复处罚等执法“扰民”现象;三是执法水平低。由于编制限制等原因,过去农业执法人员大多“一兼数职”,既从事执法,又从事技术推广,有的还从事经营服务,执法没有精力,办案没有能力。即便办理了案件,案件的实体和程序方面也都存在较大的随意性。为解决上述问题,农业部开始在农业系统内部探索实行看似“平淡无奇”的综合执法。

  农业部自1999年起在全国农业系统启动农业综合执法试点工作,将法律、行政法规赋予农业行政主管部门的监督检查、行政处罚等执法职能相对集中,由农业综合执法机构代表农业行政主管部门集中行使。2008年12月,农业部下发《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》(农政发[2008]2号),明确提出:“力争三年内,在全国农业县(市、区)全部实行综合执法,实现行政处罚职能统一行使,执法人员统一管理,执法力量统一调度,执法文书统一规范”的工作目标。这些年来,农业综合执法逐步推进。截至2011年底,全国已有30个省、237个市(地)、2286个县(市)开展了农业综合执法工作,县级覆盖率达到应建比例的98.2%,农业综合执法县级全覆盖目标基本实现。农业综合执法队伍已经成为农业执法的主要力量。

  农业综台执法的“神奇效果”

  看似“平淡无奇”的综合执法,在农业系统内部却显出了相对“神奇”的效果。经过十余年发展,农业综合执法队伍已成为农业执法的“主力军”,对农业农村经济发展和农民权益的保障作用日益显现:一是规范了市场秩序。农业综合执法机构积极履行职责,深入开展农资打假专项治理与农产品质量安全执法,为农资市场秩序好转和农产品质量安全作出了积极贡献。各地农资打假督查实践表明,凡成立了综合执法机构的地区,监管就到位;没有成立综合执法机构的地区,监管就有死角;二是维护了农民的合法权益。农业综合执法机构每年要查办各类农业违法案件5万余起,为农民挽回经济损失数亿元。同时,还将执法与服务相结合,每年调处涉农纠纷约1.5万起,及时疏导化解农业生产事故纠纷,帮助农民获得损失赔偿,有效地防止群体上访事件的发生,赢得了政府的信任和农民群众的赞誉;三是规范了执法行为。由综合执法机构代表农业行政主管部门专司执法,使得执法人员的执法水平不断得到提高,程序违法等现象大幅减少,执法日益规范;四是改善了农业执法的形象。实行综合执法,不仅避免了农业部门内部的多头执法和降低了执法成本,而且减轻了相对人的负担。这也使得农业执法的形象不断改善,许多开展综合执法的农业部门连续多年被当地政府评为执法先进单位。

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