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农地制度安排与交易成本


□ 温铁军

  土地制度的不同安排,取决于各地交易成本的高低。我们讨论土地制度问题,就必然涉及这个制度怎么才能够形成,这个制度形成以后对谁有利。一方面应该重视制度的合理性:只要在这个制度框架内获得利益的群体是多数,那么这个制度就是稳固的。而如果这个制度还能够协调和平衡不同利益群体之间的关系,那么这个制度就是长期的、有效的、稳固的。另一方面应该考虑交易费用。因为,土地制度的供给者是政府,所以土地制度无论怎么变,其实很大程度上是政府在一定的利益要求之下,来对这个制度进行完善或修订。
  为什么现在土地制度会有很大的变化呢,我觉得很大程度上取决于政府与农民之间在土地问题上的交易成本。当政府要从农民那里拿走土地,叫垄断征占也好,叫买也好,交易成本太高了。农民虽然没有正常的利益表达渠道,但他可以上访,包围政府。原来制度框架下的交易成本太高,高到了政治化的程度。所以,尽管这个制度曾经给政府带来收益,但如果制度成本增加到影响稳定,当然就必须要改变。
  形成制度改变的条件不同,制度改变的方式就会有不同。比如,集体建设用地进入土地一级市场,各地这一制度改变当然会有不同的做法。安徽人说,得根据地方经济发展的程度;上海人说,由当地一定的客观条件决定;浙江统一规划,把家庭作坊式的工业都集中到园区,农民要建居民楼;河南安阳采取倒算账的办法,把国家在垄断征占集体土地之下所有的收益,全部计算出来,然后倒着推算出一个收益分配比例,让农民执行。
  各地经验各不相同,首先决定于各地土地资源的稀缺程度。资源的稀缺性或叫要素的稀缺性是决定价格的第一个关键条件。越是土地资源稀缺,交易双方在交易过程中间的摩擦就越大。不同的资源条件,对交易双方形成什么样的制度有重要影响。土地资源相对宽松的地方,如河南相对江南的人均耕地面积要多一些,工业不够发达。只要你出的价格,比农民原来种地、种经济作物的收成要高,那农民可能就接受这个价格。而到那些土地资源已经严重短缺的地方,你用一般的价格去跟农民交易,或者比他进行农业生产的收益要高的价格去跟他交易,可能要困难得多。所以,土地的稀缺程度决定交易的困难程度,交易的困难程度又决定了政府用什么样的制度来解决交易成本过高的问题,决定了政府的制度供给。
  农村非农就业水平的高低,在很大程度上决定了土地交易成本的高低。因为,如果农民非农就业的比重比较大,那么他从非农就业中得到的收益多了,他的收入对土地的依赖性就下降了,这样也会降低交易成本。
  不同地方的土地行政主管部门在考虑集体土地制度改变的形式时,就得考虑那个地方非农就业的水平到底高不高。而非农就业水平高低,又与地方的工业特别是乡镇企业的发展高度相关。
  苏南土地高度稀缺,但过去乡镇企业发展得很好,老百姓大部分在乡镇企业就业,只有很少一部分人从事农业,所以苏南发展乡镇企业,政府征占土地用来盖大楼、建广场,似乎土地非常便宜就能拿得到,这取决于这些农民对土地的依赖小了。所以,非农就业水平的高低很大程度上决定了交易成本的高低。后来矛盾之所以变得突出,是因为苏南乡镇企业遇到了比较严重的问题。 ......
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摘自:读书
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