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行政伦理视野中的行政自由裁量权


□ 王学栋

  [关键词] 行政自由裁量权;行政伦理;伦理基础
  [摘 要] 行政自由裁量权作为行政伦理学的一个核心概念,在本质上是一种伦理性裁量权;行政自由裁量权的伦理本质为行政自由裁量权行使的伦理向度提供了理论依据;行政伦理问题的研究真正受到重视是基于对行政自由裁量权的确认与考察;行政伦理在行政自由裁量权的行使中发挥着极为重要的作用,因此行政自由裁量权的正当行使必须遵循一定的伦理规则。
  [中图分类号] D035;B82.052[文献标识码] A[文章编号] 0257.2826(2007)06.0041.07
  
  行政自由裁量权问题是一个极其重要的问题。随着现代社会经济和科学技术的迅速发展,政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大,公共事务的复杂性与不确定性不断提升,行政机关享有的自由裁量权也随之增加。从一定意义上说,现代公共行政主要表现为“自由裁量”行政,行政自由裁量已成为现代公共行政的“灵魂”与“活血”,成为现代公共行政发展的显著特征和重要趋势。
  但是,与其重要性与普遍性不相称的是,国内外学术界关于行政自由裁量权的研究更多局限于行政法学领域,很少有学者从政治学、行政学,尤其是行政伦理学的角度进行系统研究,致使关于行政自由裁量权的研究具有“单点注入”的特点。理论研究的滞后已经严重影响到行政自由裁量权的实践,在对行政自由裁量权的已有研究中,基于对行政自由裁量权的不信任,人们对行政自由裁量权持批判态度的居多,认为行政权的滥用与侵权都是行政自由裁量权惹的祸,
  于是如何限制与控制行政自由裁量权便成为国内外学术界行政自由裁量权研究的核心主题,研究的模式往往采用“概念—必要性—滥用—控制”的“四段论”结构;而对于行政自由裁量权的控制,更多的是遵循从行政立法层面到行政执法层面,再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路。殊不知,这种控制行政自由裁量权的法制主义思路实际上已陷入行政自由裁量权控制的“悖论”。因为行政自由裁量权本身是一种“特殊”的权力,行政自由裁量权的存在恰恰表明了法律制度的无奈,那种试图通过外部的法律控制方式是不可能从根本上解决行政自由裁量权问题的,法律制度对行政自由裁量权的控制是有限度的。因此,行政自由裁量权的有效控制必须超越原有的思维路径,深入到行政自由裁量权的内部,寻求新的控制方式。本文主要从行政伦理学的角度探讨自由裁量权问题,对于摆脱当前行政自由裁量权控制的悖论具有重要的理论与现实意义。
  
  一、行政自由裁量权的伦理本质
  
  行政自由裁量权是行政伦理学的一个核心概念。从一定意义上讲,行政自由裁量权是一种“自由”的权力,但是,这种“自由”是法律框架内的一种“自由”。也就是说,这种“自由”既处于法制框架之内,又超出法制条文之外。行政自由裁量权的存在,意味着在法律所未及之范围内,行政享有某种程度的决定空间。因此,李春成认为,行政自由裁量权的通常含义是“制度约束之外”。它或是处于制度无意识之域,或是见之于制度“漏洞”和罅隙之中,或是存在于制度范围之内但制度又无法明确规制的具体细节问题上。这里所讲的“制度”包括两个层次的含义:一是各种羁束性的法律规章规则,二是代议制民主规则。[1]龙兴海也认为,行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权,即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带作出事务性行政决定或裁决的权力。[2]因此,在行政伦理学领域,行政自由裁量权是一种非制度化的行政权力,因而也是一种伦理性的权力。对于行政自由裁量权的良性运行而言,仅有法律的规范还是远远不够的。法律规范必然会有着许许多多覆盖不到的空间,即使在它的覆盖范围内,它所提供的也仅仅是一个原则性的框架而已,这个框架中的具体内容的规范意义却只有让渡给道德。众所周知,道德规范不似法律规范那样具有外在的强制性,而是人的内在的自我约束。但是正是道德在规范人的活动的过程中使人的行为升华。在行政自由裁量权的行使过程中,决不能没有道德介入。因为自由或自主绝不是欲望的放纵、意志的任性、“道德负担”的抛弃;相反,自由或自主的真谛在于自律和自我关注。实际上,自由裁量领域是一个法律作用式微,而伦理道德大行其道的重要领域。在自由裁量领域,行政人员的智识、德性得以充分展示,伦理道德得以检验,行政人员的伦理道德状况往往成为决定行政自由裁量行为效果的关键因素。 ......
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