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食品安全“大部制”的制度逻辑


□ 胡颖廉

猜想中的体制改革将给监管工作带来实质变化:政策将更为一致、职能将更加互补、责任将更可追究

  特约作者 胡颖廉

  在新一届政府即将成立之际,机构改革成为全社会关注的焦点话题,其中,食品安全“大部制”尤其引入瞩目。“大部制”背后隐藏了怎样的逻辑,机构改革会带来哪些实质性改进,今后食品安全监管工作需要注意什么?本文将从历史和比较两个维度,解读中国食品安全监管体制的前世今生和未来走向。

  从福利到民生

  中国的食品管理体制经历了从福利到民生的转变。需要注意的是,福利与民生不同,计划经济时代的福利是一种低水平状态,而和谐社会的“食品民生”是在基本解决了数量和质量安全问题后赋予公民的高层次社会权利。这种变化符合制度变迁理论的基本假设,即制度是一种公共产品,它是由个人或组织生产出来的。当制度的供给和需求基本均衡时,制度是稳定的当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。换言之,有什么样的市场基础和社会需求,就有什么样的食品管理体制。

  从1949年到1978年,食品领域的主要任务是解决人民温饱问题,因此,食品供应数量充足远比质量安全受决策者重视,政府将农业和食品产业作为福利事业牢牢控制,把保障食品供应作为一项政治任务来抓。负责食品卫生管理的部门在整个体制中处于从属地位。卫生部会同轻工、商业、内贸、化工等行业主管部门共同开展食品卫生管理工作,通过发布食品卫生标准和开展卫生监督,防止食物中毒和肠道传染病。由于食品企业生产经营基本处于政府的直接管控之下,“政企合一”特征明显,因此,企业为追求利润而偷工减料、违规造假的现象并不严重,食品质量安全问题的主要咸因是设备、工艺、企业内部管理水平不高,属于生产力不发达状况下的“前市场”风险。从1978年到2003年,食品安全管理工作是紧紧围绕经济发展这一中心任务开展的,质量安全目标依然处于从属地位。1978年,国务院批准由卫生部牵头,会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”。1982年,五届全国人大常委会第25次会议审议通过了《食品卫生法(试行)》,明确规定国家实行食品卫生监督制度。在计划经济的思维惯性下,行业主管部门依然定位于管理规范,卫生部门仅负责监督执法,工商、农牧渔业、进出口商检等部门负责职责范围内的食品卫生监督检验。正是由于这种多头管理的体制,加之各地在经济发展中滋生的保护主义,“麻雀虽小五脏俱全”的区域性食品产业布局逐渐形成,市场秩序十分混乱,低水平制假售假层出不穷。

  针对严峻的现实,同时也为了适应社会主义市场经济体制改革,八届全国人大常委会第16次会议于1995年通过《食品卫生法》,确立了卫生部门食品卫生执法主体地位,废除了原有政企合一体制下主管部门的管理职权,明确国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作,农业、铁道、交通、工商等部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。

  制度建设的进步带来管理绩效大幅提升,中国食品卫生监测合格率从1982年的61.5%提高到1995年的83.1%,2004年为90.13%,同时全国食物中毒发生起数和中毒人数总体呈总体下降趋势。

  从2003年到2011年,食品安全管理工作转入市场监管阶段。十四届三中全会提出,要强化政府市场监管职能,1998年国务院机构改革撤销多个工业管理部门,相关政府部门逐步开始从不同的角度参与到食品安全监管工作中。其中,质量技术监督部门逐步将食品纳入法律实施范围,制定实施了食品质量安全市场准入制度,组织对重点食品进行抽检;工商部门增加了质量技术监督部门的流通领域食品质量监督管理职能,如规范食品经营供销、打击制售假冒伪劣食品;原国家经贸委以及后来的商务部的职责重在整顿和规范食品流通秩序,加强生猪屠宰管理等。

  2003年的国务院机构改革组建了国家食品药品监督管理局,负责综合监督、组织协调和重大事故查处,这一职权先后转交给质检总局、卫生部和国务院食安办承担。2004年的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了“分段管理为主,品种管理为辅”的食品安全监管体制,2007年的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》明确了“地方政府负总责,监管部门各负其责,企业承担主体责任”的责任机制。2009年颁布施行的《食品安全法》将这一体制用法律形式固定下来。于是,本应统一高效的食品安全监管职权被分割为食用农产品、食品生产加工、食品流通和餐饮服务四个环节,形成了“多龙治水”的格局。

  从2011年至今,食品安全监管体制进入相应调整阶段。由于食品与每个人利益密切相关,食品安全已不再是简单的技术问题,已成为一项基本社会权利,是公民健康权的重要组成部分,成为公共安全的基础。在这样的大背景下,食品安全监管仅仅是政府的监管职能,而应当充分调动各利益相关方的积极性共治共享。

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