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完善我国海洋生态补偿法律制度的对策研究


海洋生态补偿应当由专门的法律制度调整,我国目前针对该问题的实体和程序立法缺位严重,监管也不到位,尚未建立海洋生态补偿法规体系,需要出台专门的海洋生态补偿规范,并从完善实体、程序和监管相关立法等多方面进行解决。

  ■文/马明飞 周华伟

  长期以来,我国较偏重于陆地生态补偿的理论研究和实践,而忽视了海洋生态补偿的制度完善。随着海洋经济建设和开发活动愈演愈烈,海洋污染、海洋生态破坏等问题屡见不鲜。然而,海洋的生态补偿机制要比陆地复杂得多,制定法律调整规则尤为困难。从法律角度而言,生态补偿是指特定主体在从事社会经济活动中对自然环境造成了损失,从而对这种损失进行治理、恢复或者补偿的行为。海洋生态系统具有独特性,组成要素数量多,种类复杂,流动性强,影响范围广,从而对海洋生态系统所受的损害应当采用与陆地不同的补偿方式,并适用特殊的调整规范。目前,我国已存在部分涉及海洋生态补偿的法律法规,但现行立法在整体上仍然缺位严重,有必要重新认识海洋生态补偿的规律特征,并从多角度调整和健全相应的法律制度。

  我国海洋生态补偿法律制度现状

  我国尚未出台专门调整海洋生态补偿的单行法,但部分法律法规已有所涉及,包括宪法、法律、行政法规、部门规章,地方性的法规和规章等。这些立法文件的规定内容和适用范围是存在差异的。《宪法》第9条规定,海洋生态资源属于国家所有, “禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏”,这为海洋生态补偿提供了指引原则,而补偿的具体实施则依赖于法律以下规范性文件进行规定。

  我国海洋生态补偿的相关规定散见于多部法律,总体上可以划分成两类:第一,专门调整海洋生态保护的法律;第二,普遍适用于海陆生态保护的法律。第一种类型以《中华人民共和国海洋环境保护法》为代表,该法第11条规定,“直接向海洋排放污染物的单位和个人,必须按照国家规定缴纳排污费。向海洋倾倒废弃物,必须按照国家规定缴纳倾倒费。”第90条规定, “造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失。”“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”这些规定为海洋生态补偿提供了一定的法律依据,并从宏观上明确了海洋生态补偿承担者的法定义务、责任,以及承担责任的方式。此外,渔业法、海域使用管理法也涉及海洋生态特定领域的补偿问题。第二种类型的法律数量比较多,例如《环境保护法》、《森林法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》等,适用于海洋、陆地等多区域的生态保护,并没有规定专门的海洋生态补偿制度。

  国务院、沿海省份的人大及其常委会、政府机关也尝试了大量的海洋生态补偿立法活动。尽管这些规定的效力级别和适用范围有限,但内容详尽,专业技术性较强,部分规范性文件具体规定了补偿标准、补偿责任主体和补偿对象等海洋身生态补偿内容和程序,因而具备良好的可操作性。

  我国海洋生态补偿法律制度存在的问题

  第一,海洋生态补偿的实体法缺失。海洋生态补偿是一个新概念,而且牵扯到很多技术问题,因而制定法律调整规则会面临许多障碍,确定补偿的主体、范围和标准都十分困难。目前,我国尚未出台调整海洋生态补偿的专门法律,相关规定十分零散。《环境保护法》并未涉及生态补偿的概念,而《海洋环境保护法》作为海洋环境保护的基本法律,尽管对海洋生态补偿有所规定,但缺乏必要的配套实施规则,没有明确海洋生态补偿的概念、适用条件和补偿标准等基本问题;其他单行法仅规定渔业、矿产等特定资源开发引发的补偿问题,条文过于简单,都没有具体的实施细则。国务院及下属部委制定的立法文件也仅限于石油开采等特定领域。尽管部分沿海省份存在专门立法,但适用范围有限,效力较低,缺乏上位法必要的指导和约束;不同区域立法之间还存在冲突,且缺乏相应的协调解决机制。因此,我国目前关于海洋生态补偿的实体规定很分散,存在着适用空间有限、内部冲突难以协调和可实施性不强等问题,并没有形成体系化的海洋生态补偿法律制度,无法为海洋生态补偿奠定坚实的立法基础。

  第二,海洋生态补偿的程序立法存在漏洞,这样导致的结果是:即使法律赋予受偿主体获得补偿的权利,但由于缺乏具体的履行程序和救济手段,受偿主体的利益很难在短期内得到弥补。与“赔偿”不同,生态补偿不强调损失必须由违法行为引起,相应的救济手段也可以采用多种形式,主要包括行政程序和司法程序。然而,目前海洋生态补偿的行政程序存在很强的不确定性、随意性。由于缺乏上位法的规制,地方政府为了发展经济,往往怠于补偿,或者补偿不充分。同时,海洋生态补偿的司法程序也存在着立法缺陷,相关法律并未明确海洋生态损害的民事、行政和刑事责任,但又不能适用与海洋生态损害“赔偿”楣同的责任追究程序,因而处境十分尴尬。

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