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焦点事件与政策间断


□ 王雄军

  摘 要:政策变迁是社会综合因素相互作用的结果。焦点事件是政策变迁的重要引发机制。在焦点事件影响下,渐进改革常常呈现出“间断均衡”的特征。通过对《人民日报》头版的公共卫生政策议题进行编码分析,可以看出焦点事件在政策议程设置过程中具有明显的作用。正是在一系列焦点事件的影响下,中国的公共卫生政策呈现出间断性的变迁特征,并持续性地堆进深层次的制度建设和政策调整。
  关键词:焦点事件;政策变迁;政策间断;政策均衡
  中图分类号:D6 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)01-0045-06
  作者简介:王雄军,北京大学政府管理学院2005级博士研究生、华盛顿大学政治学系访问学者 (北京 100871)
  
  因为解读视角的差异,政策分析常常关注两种截然不同的变迁模式。一是渐进的政策演进模式。这种分析主要关注的是制度环境的稳定性,利益集团对公共政策的控制和垄断,选民价值偏好的稳定性,等等。由此体现出来的政策变迁,会在相当长的时间内保持着稳定和均衡。二是突变的政策演变模式。这种视角关注政治竞争、焦点事件、政治宣言,等等。由此引发的政策变迁,常常激烈而明显。政策分析的两种模式并不存在内在的矛盾;两种视角的结合,可以为政策变迁提供全景式的、更为准确的描述。以此为基础,鲍姆加特纳(Frank R.Baumgartner)和琼斯(Bryan D.Jones)提出了政策“间断-均衡理论”:从长期看,开放的、民主的政治体系同时具备两方面的特征。一方面,政治系统中存在大量的政策垄断。政治系统的制度能力限制,决定了它在特定时间内只能处理有限的社会议题。没能进入政策议程的议题,则暂时处于垄断性的均衡状态。另一方面,进入政策议程的社会议题,则可能出现激烈的政策变动。因此,整体的政策变迁体现出“变动的局部均衡”特征(注:Baumgartner F R,Jones B D,Agendas and Instability in American Politics,Chicago:The University of Chicago Press,1993,p.21.)。
  改革开放以来,中国的政治体系逐渐从封闭式制度结构向开放式制度结构转变。中国的政策演进模式,很大程度上也呈现出了“间断-均衡”的演进特征。而焦点事件,常常是打破政策均衡状态,实现间断式政策变迁的重要诱因。本文试以《人民日报》头版的公共卫生政策议题变迁为例,对这种间断式政策变迁进行分析和阐述。
  
  一、焦点事件与“政策窗理论”
  
  焦点事件,简而言之,就是容易引起公众或者决策者关注的社会议题。焦点事件的核心,是事件或议题所具有的“聚焦能力”,或者说引起社会关注的吸引力。伯克兰(Birkland T A)通过对科比(Roger Cobb)、金登(John W.Kingdon)等人的研究成果进行分析,总结了三类容易引起社会关注的焦点事件(注:参见Birkland T A,After Disaster : Agenda Setting,Public Policy,and Focusing Events,Washington,DC : Georgetown University Press,1997,pp.21-22。)。一是因为涉及人群广泛,成为焦点事件。如重大的自然灾害,至少会在一定的地理区域内成为焦点事件。二是因为事件存在巨大的、对社会潜在的危险,从而成为焦点事件。如核电站建设等重大的社会工程,常常会成为公众关注的焦点。三是因为事件引起利益集团或政治精英的关注,从而成为焦点事件。在这种情况下,事件本身或许并不具有广泛的影响力;但是事件折射出复杂的社会背景,引起公众或决策者对事件背后的社会问题的讨论。对事件本身的关注,转移到对社会问题或某项政策的关注,从而形成聚焦能力。
  焦点事件的发生,常常可以为解决相关的社会问题提供契机,或者为政策的变革和调整提供条件。迈尔斯(Robert Miles)等人的研究,都证实了焦点事件在诱发制度变迁、推进产业发展过程中发挥着关键性的作用。但是,单独依靠焦点事件的影响力,很少能够推动政策发生重大的变革。特别是在现代社会,随着信息传播技术的发展,各种突发事件都很容易成为公众关注的焦点。但是,多数焦点事件并不会引发政策变迁的效果。在一个有序的社会环境中,即使社会经常面临各种突发事件的冲击,但是基本的社会制度和多数的国家政策都可以维持相对稳定,即鲍姆加特纳和琼斯所说的政策均衡状态。
  因此,正如霍夫曼(Andrew J. Hoffman)和奥卡西奥(William Ocasio)所质疑的:“为什么一部分焦点事件可以获得决策者的关注,从而成为政策的焦点,促进制度的变迁?而更多的突发事件却被湮没无闻,并不会引起决策者的关注,也不会引起政策的变动?”(注:Hoffman A J,Ocasio W,“Not All Events Are Attended Equally: Toward a Middle-Range Theory of Industry Attention to External Events”,Organization Science,2001(4),p. 414.)拉雷认为,焦点事件要成为公共政策的催化剂,还取决于三个因素:范围、强度和触发时间(注:参见[美]拉雷·N.格斯顿《公共政策的制定——程序和原理》,重庆出版社2001年版,第25页。)。金登关于“问题流”的分析,则对此作了更为详细的回答。金登认为,焦点事件对政策议程的影响,常常是因为焦点事件与其他因素相融合,形成综合的政策影响力,从而造成制度的变革或政策的调整。金登归纳了焦点事件与社会因素的三种融合可能:“一是焦点事件与已经存在的问题相结合,从而加深并强化了对相关问题的关注程度;二是焦点事件与潜在威胁相结合,诱发人们对社会潜在的、巨大危险的关注,从而产生政策预警,促进政策变革;三是焦点事件与其他类似事件相融合,产生对问题的新的解读和界定。”(注: [美]约翰·金登:《议程、备选方案与公共政策》,北京大学出版社2006年版,第98-99、166页。)焦点事件第一次发生的时候可能被看成是偶发的、单一的事件;但是与类似事件相融合,就可能被看成是制度的缺失或政策的失误,从而诱发制度变革或政策调整。
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