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铬渣污染公益诉讼案件的评析


  文/李玲

  2011年6月,云南省陆良化工实业有限公司(以下简称陆良化工)非法在麒麟区倾倒5000多吨剧毒工业废料铬渣的行为引发社会关注。经调查发现,陆良化工在南盘江边不仅外排废渣,而且已经堆放了近15万吨的铬渣。更为严重的是,在该铬渣堆放场下游几十米的珠江水源南盘江边有一泵房,该泵房从该段南盘江抽水灌溉铬渣堆放场周边的农田。经水利部珠江水利委员会(以下简称珠江委)调查取样分析:在黄泥堡水库、南盘江下桥闸下游等敏感点水体检出六价铬污染;该公司各堆渣场范围内,六价铬检出超标。因此,环保组织认为非法堆放铬渣与处置铬渣的行为对周边环境造成了严重危害,且上述危害事实已经得到了当地政府确认。

  2011年9月,民间环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会(以下简称重庆绿联会)作为共同原告向曲靖市中级人民法院提起环境公益诉讼,要求陆良化工、云南省陆良和平科技有限公司停止侵害、消除危险、赔偿因铬渣污染造成的环境损失。两家环保组织索赔数额高达1000万元人民币。

  更值得一提的是,在自然之友以及重庆绿联会提起的诉讼中,曲靖市环保局(以下简称环保局)本被列为第三人,但该案在2012年5月23-25日进行庭前证据交换时,在法院的建议下,环保局也加入到诉讼中,并最终与自然之友、重庆绿联会一起成为了本案的共同原告。

  探讨的背景

  人们对这个案件关注度如此之高,是因为其中涉及两个相互交织的问题:一是案件原告的特殊性;二是对如此严重的环境污染,到底应该由谁来承担责任。

  此案(以下简称陆良案)是国内首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件,因为其原告主体地位的特殊性,因此还未立案便受到社会广泛关注。案件被受理后不久,十一届全国人大常委会第二十三次会议对民事诉讼法修正案(草案)(以下简称民诉法修正案)进行的审议无疑增加了人们对此案的关注度。因为该修正案中第八条明确规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。2012年8月31日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改(中华人民共和国民事诉讼法)的决定》第二次修正)对此予以肯定,并形成修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第55条,该条内容与前述修正案第八条内容完全一致。由此可以看出,立法者对环境公益诉讼原告资格的赋予是比较谨慎的,法律规定的有关机关和社会团体是明确确定的两类组织。

  诚然,环境公益诉讼面临的最大困难便是缺乏明确的法律支持,这不仅仅是我国的难题,也是全球性的难题。虽然从2008年开始,无锡、贵阳、昆明等地先后设立了专门的环境法庭,但由于诉讼中缺乏法律依据,连立案这一环节在环境法庭设立后很长一段时间内都很难完成,其中最主要的原因便是原告主体资格的确立于法无据。因为我国现行民事诉讼法将民事诉讼原告界定为与案件有直接利害关系的人,这便把大部分与环境公益诉讼案件没有直接利害关系的公民、法人和其他组织等主体排除在原告范围之外,使他们不能对环境公益受损害的案件提起诉讼。在这样一个立法背景下,陆良案才会激起人们极高的期待。

  那么,民诉法修正案是否真的实现了环境公益诉讼原告主体资格的突破,陆良案是否又真的契合了法律的规定,成为了环境公益诉讼的“里程碑”呢?在民诉法修正案中,“有关机关”和“社会团体”,是列举性的规定,没有其他可用法律解释方法来扩大原告主体资格的空间。因此,无论诉讼难度多大、成本多高、取证多难,公民个人作为环境公益诉讼的原告,随着这条规定的出台,已成为不可能。即使在法律明确规定出来的两类主体中,其具体所包含的范围也是值得探讨的。

  自然之友和重庆绿联会原告资格的评析

  国务院于1998年10月25日发布实施并至今有效的《社会团体登记管理条例》第二条尽管将社会团体界定为“中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程展开活动的非营利性组织”。但该条例在随后对社会团体的登记要求的条文中,除了规定六大应当具备的条件外,还要求“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意”、“应当具备法人条件”。其中第六条规定了登记主管机关为国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门,业务主管机关为国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门及其授权的组织。由此可以看出,凡是符合社会团体登记条件并能审查通过的社会团体,都必须是法人组织,都会和上述部门有一定的行政附属关系,它们无一例外地从属于国务院的下辖部门或其授权的组织即业务主管机关。目前,民政部下属的民间组织管理局只给四类组织进行认证并下发证书:社会团体、民办非企业单位、基金会以及境外基金会代表机构。其中全国性的社会团体1800多个,有200多个使用行政编制或事业编制,并由国家财政拨款,甚至有些非政府组织诸如中华全国总工会、全国妇联等组织在很大程度上行使着部分政府职能。综上所述,社会团体作为中介组织,本应处于中间地位,主要维护社会公平,起到化解矛盾、弥补断带、发挥补位作用。但由于社会团体是作为行政部门的附属物而存在,由此也就决定了它的地位和功能——官办或半官办是当前我国社会团体的现实,缺乏独立性。而真正具有独立性的社会团体则很难通过审查而登记,目前我国这类社会团体只有少数几个。

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