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专业化、民主化与社会化——环境诉权实施主体的多元建构


□ 潘怀平

  环境公益诉讼的存在弥补了传统“直接利害关系说”诉权理论的缺陷,防止了国家机关的失职,有效维护了社会公共利益。环境诉权实施主体的多元化建构,减少了诉讼资格的限制,为保护环境权打开了方便之门。

  文 潘怀平

  环境法所保护的法益是公共利益,并非特定个体的权益。环境权的享有者可以是自然人、组织团体甚至动物。在国际法意义上,享有者可以上升为国家乃至人类。长期以来,环境诉权实施的主要难题就是诉讼的主体资格,经常出现因主体不特定而诉权实施缺失或因特定主体提起而被认为无诉讼实施权的现象,造成有环境权的侵害而无救济的困境。环境公益诉讼的存在弥补了传统“直接利害关系说”诉权理论的缺陷,防止了国家机关的失职,有效维护了社会公共利益。环境诉权实施主体的多元化建构,减少了诉讼资格的限制,为保护环境权打开了方便之门。

  环境诉权实施主体的非特定性分析

  环境权的客体是环境。目前一些国际环境法和国内环境法将“环境”界定为“自然资源环境”和“工程环境.”两部分。1986年,《阿拉伯联盟环境与发展宣言》规定:“环境乃指环绕人周围的一切”,包括自然环境和人造环境。1990年,《英国环境保护法》规定:“环境由下列媒体或之一组成,即空气、水和土地;空气包括室内空气、地上或地下的自然或人工建筑物内的空气。”1989年,《中华人民共和国环境保护法》规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”笔者认为,上述环境法对“环境”的定义存在一定的误区,容易产生将“环境”物化的错觉,导致“环境权物权化”的错误倾向,造成要以环境资源的所有人为诉权的实施主体。如果环境资源的所有人不明确,那么诉权实施主体将不明确。虽然我国《物权法》规定了自然资源的所有权和用益物权,如果这些权利被侵害,是由物权的权利主体行使诉权,但此为物权侵权诉讼,而非环境权侵权诉讼。

  环境权的“公共性”体现了人对环境整体的利益共享关系。环境所提供的生态资源是具有无形性、流动性、整体性、关联性、非排他性的公共产品,任何人都不可能被排除在生态资源享用的范围之外。1986年,《印度环境保护法》规定:“环境包括水、空气、土地,和水、空气、土地、人类、其他生物、动植物、微生物和财产之间的关系。”1991年,《保加利亚环境保护法》规定:“环境是指相互关系并影响生态平衡、生活质量、人体健康、文化与历史遗产和景观的自然和人工因素的综合体。”将“环境”界定为“人与自然的相互关系”或者“人与自然形成的综合体”是比较科学、合理的,这在一定程度上克服了“环境权物权化”的误区。这样环境权主体就是处于环境系统之中或者周围的不特定主体,环境诉权主体也成为非特定化的实施主体。正如1970年美国的《密歇根州环境保护法》规定:“为保护空气、水和其他自然资源以及这些资源的公共信托免受污染、损害或破坏,检察总长或任何人可对任何人提起诉讼,请求确认性救济和衡平法上的救济”。

  目前,环境公益诉讼的理论基点“公共信托理论”,认为环境权并非是物权。“公共信托理论”认为,空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产,为了公共利益和公众利用而通过“信托”的方式由国王或政府持有。推崇和发展“公共信托理论”的美国密执安大学教授萨克斯认为,空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素在当今受到了严重的污染和破坏,以至于威胁到人类的正常生活的情况下,不应再被视为“自由财产”而成为所有权的客体,就其自然属性和对人类社会的重要性而言,环境资源应成为全体国民的“共享资源”和“公共财产”,任何人不能对其占有、支配和损害;为了合理支配和保护这一“公共财产”,国家有义务通过诉讼的形式来维护环境不受侵害,公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为,防止这种“公共财产”受到私人或政府的侵害。

  环境诉权实施主体专业化与民主化的结合

  鉴于环境权的公益性,环境保护采用了“专业管理与公众参与相结合原则”。这也是“公共信托理论”与“人民主权理论”的有机结合。,

  基于“公共信托理论”,环境保护必须采取国家专业化管理,由国家干预环境保护,将环境监督管理作为国家的一项基本职能,并设立专门的环境管理机构,赋予其必要的职责来实现这一职能。我国《环境保护法》明确规定:“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”上述这些环境保护监督管理部门代表各级政府对环境遭受侵害依法享有监督管理权力,因此理应享有诉讼实施权。当然,环保局作为原告提起环境公益诉讼,确实存在怠于履行行政职责的嫌疑以及浪费行政和司法资源的缺陷。笔者认为,环保部门的诉讼实施权是基于行政监督管理权而派生的,这符合诉讼实施权理论。根据法律规定,环保部门通过行政监督管理权应当履行相应的处罚、责令停产停业等法定职责,并可以应当事人的请求处理环境赔偿纠纷。当环保部门依靠行政手段仍不足以保护公共环境利益时,可以提起环境民事公益诉讼。特别是对于没有直接受害人的环境污染,可以提起只为了公共利益的诉讼。如船舶石油泄漏污染河流和海洋,海洋局应提起公益诉讼要求赔偿。在一些特定的环境公益诉讼实践中,环保部门参与诉讼具有一定的专业和职权优势。

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