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从二分到合作:区域经济发展中的公共行政结构与范式


□ 王川兰

  [摘 要]进入21世纪以来,国家日益强调统筹区域与协调发展。与此同时,传统上分割化、闭合化的地方行政管理体制已经成为阻碍区域经济一体化发展的深层次根源。针对这一问题,需要通过区域层面的政策规划、组织架构、运行机制等方面的制度安排与系统创新来促进区域合作、产业整合乃至区域经济一体化。从公共行政学的理路出发,面对经济全球化与区域一体化的双重压力与挑战,需要遵循公共行政体系的内在逻辑秩序与成长规律,改变固有的“中央—地方”二分的行政结构框架,增加区域的“视野”与“选择”,实现向“中央—区域—地方”复合型结构范式的转换。通过变革传统行政管理体系的构造,构建区域合作行政的制度与模式,推进区域合作组织的创新与效能,解决区域经济一体化发展中长期存在的体制性、制度性障碍。
  [关键词]合作 区域化行政
  随着世界范围内区域主义的兴起,中国开始进入以区域式发展格局为主导的时期。然而,传统的、分割化的地方行政管理体制逐渐成为阻碍经济、资源、服务在区域内自由流动与整合的刚性规制,需要国家从体制与制度的层面进行变革与创新。本文以为,由“中央—地方”行政结构向“中央—区域—地方”复合行政结构范式的转换与组织制度创新,是回应这一宏观发展战略的理性选择。
  
  一、区域经济一体化发展与中央—地方行政二分结构的冲突
  
  进入21世纪以来,中国地区间发展失衡问题日益严重,很大程度上与国家资源的集中和配置方式有关,这是市场体系在国家范围内扩大其作为空间的结果。与此同时,市场体系的扩张可能带来极化效应,从而加剧地区间的恶性竞争与发展失衡,使一定地域内的行政强制性发展模式,即行政区经济渐次加强甚至走向极端,从而进一步压缩市场体系的活动空间。时至今日,我们正面临着如何解决因资源配置不合理和倾斜式发展所带来的地区失衡的问题。相关研究显示,国内以珠三角、长三角、环渤海经济圈为代表的几个发达地区的经济总量只占了全国经济的38%,而在美国,三大城市群的经济总量占全国的67%;日本的大东京区、大阪区等发达区域占了日本经济的70%。这说明,过去国内经济发展的单点带动模式,还不能起到拉动或者支撑整个中国经济的脊梁作用。而从经济规律来看,国家发展到一定阶段,需要一些区域化平台的带动。对此,促进地区间合作发展,依托区域经济一体化带来的规模优势与扩散效应,是国家经济未来发展的新战略选择。
  与此同时,全球化视野下区域主义的重新崛起,一方面使国际分工不断深化,各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深;另一方面使得各个区域间的竞争更加激烈。而这种竞争在形态上已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争,更多的是表征为“区域竞争优势”层面上的竞争。哈佛大学的竞争战略专家M·波特在其著作中专门讨论了地点的竞争问题,并提出著名的“地点的悖论”。他认为,“经济地理在全球竞争的时代里,涉及一个悖论:当一个经济体拥有快速的运输和通讯,很容易接近全球市场时,地点仍是竞争的根本。……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得,但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进入21世纪后,地点只会更重要”(1)。而地点的竞争能力的高下,关键又与地方政府能否更好地参与区域合作发展(而非恶性竞争),从而形成区域整体竞争合力、占据全球竞争的有利地位有很大关联。 ......
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摘自:学术月刊
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