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公共财政投入农村社会福利事业和农业战略研究


□ 凌耀初 于 辉 季学明 林建永

  摘要:实现和保障城乡一体的农村社会福利发展,加强公共财政对现代农业投入是发达国家的基本经验。上海加大公共财政对农村社会福利事业和农业投入的重点应当是加强城乡一体的农村社会保障体系建设,在财权与事权相匹配前提下,建立科学的市、区(县)、镇三级公共财政支农体系。
  关键词:公共财政;投入;农村社会福利事业;农业;战略
  中图分类号:F810.7;F303文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)04-0014-10
  作者简介:凌耀初,上海社会科学经济法律社会咨询中心研究员;于辉,上海社会科学院经济法律社会咨询中心助理研究员;季学明,中共上海市委党校副研究员;林建永,上海社会科学院经济法律社会咨询中心助理研究员 (上海 200020)
  
  一、上海公共财政覆盖郊区农村的成效与问题
  
  (一)上海公共财政覆盖郊区农村的成效
  自从1986年市委、市政府提出城乡一体化的发展目标以来,历届市委、市政府对郊区农业和农村工作都给予了高度重视。特别是近几年来,在公共财政对郊区农业和农村社会事业的投入方面取得了积极的成效。
  1.财政对郊区农村各项事业投入逐步加大
  从2001年以来,市级财政加大了向郊区特别是财政困难区(县)的转移支付力度。2001年-2005年,市区(县)财政对农业的总投入达到110亿元。其中,2004年、2005年投入设施粮田建设资金5.1亿元,投入农业生态环境建设资金17亿元,投入农业科技扶持资金12.6亿元,投入农业组织化补贴资金3.96亿,为推进农业现代化奠定了物质基础。2001年-2005年,全市累计投入农田水利工程建设资金226.33亿元,其中,农田水利投入2005年比2001年增长50%。全市教育费附加用于中心城区与郊区的比例从6:4转变为4:6。补贴郊区卫生事业的建设费用从无到有,“十五”期间,累计补贴达到3亿元。
  2.财政对郊区农村的供给物效比较明显
  (1)农业和农村的基础设施得到大幅度的改善。截止2005年,粮田基础设施项目建设和设施蔬菜基地累计完成3.13万公顷和2600公顷,提高了抗御自然灾害的能力,降低了生产成本。2002-2005年通过市财政投入建设农村公路2700公里、等外公路261公里、砂石路面665公里,改造危桥1625座。同时,市财政投入也带动了其他社会资金参与了农村公路建设及危桥改造。通过标准化建设和改造,2005年内完成郊区355所中小学教育设施改造,郊区学校基础设施建设基本达到市统一标准;上海10个郊区(县)已有24所乡镇卫生院转制为社区卫生服务中心,190所乡村卫生院完成了改扩建或新建,形成了社区卫生服务的基本框架和较为完善的疾病预防、卫生监督和医疗服务体系。
  (2)农村社会保障事业得到了进一步完善。截至2005年,郊区农村“农保”的参保人数为101万人,覆盖率达到92%;“镇保”参保人数为110万人。其中,被征用土地农民参保人数79.22万人,已有11.01万人领取了养老金,人均月养老金为417.40元。农村合作医疗覆盖率达到100%。在合作医疗基金中,郊区各区县均建立了“大病统筹风险基金”,对医疗费用5000元以上的大病、重病患者进行统筹补偿。2005年一年,参保农民的大病风险基金就获取补偿0.98亿元,人均补偿为4147.11元,有力地提高了农民抵御大病风险的能力。农民参与率从1997年刚起步时的66.5%上升到2005年的98.6%;资金募集也从1997年1.95亿元增加到6.2亿元。九年间全市农村合作医疗补偿总额增加了10倍,补偿人次增加了11倍。
  (3)农村公共设施建设有所发展。目前,郊区已建成社区文化活动中心面积达到466674平方米。其中,影剧院、电影放映站138家,博物馆、纪念馆14个,文化馆、群众艺术馆122个;区县级公共图书馆10个;乡镇级图书馆121个;大部分村拥有老年活动室、村民活动室、村民学校、图书阅览室等,有的还有健身场所和健身设备。2005年,全市新闻、文化、影视等系统送书、送戏下乡,营造良好的文化氛围。2005年,郊区村、镇自来水普及率达100%,燃气普及率达97%,电话普及率达50.70%,卫生厕所普及率达90%,宽带也进入了农村,村镇公共基础设施体系不断完善。人均体育场地面积提高到人均2.2平方米,全市有1696个村开通有线电视,覆盖率达到87%。
  3.初步建立了各级财政覆盖农村的分担框架
  根据我们对崇明县的实地调查,上海各级公共财政对郊区农村提供的公共产品和服务领域广阔,初步建立了各级财政的分担框架。内容涉及设施良田建设、设施蔬菜建设、危险涵闸改造、农业产业化、农村社会保障、农业保险、农业综合服务、农机设施补贴、农业合作组织补贴、种粮补贴、低洼地改造、河道整治、就业补贴、计划生育、医疗卫生机构改造、农村合作医疗统筹、乡村道路建设和公益生态林等22项。全市各级财政对农业和农村的分担呈现以下几个特点:一是市级财政分担比重较大,除“农村合作医疗大病统筹”以外,其他公益性投入以市级财政为主;二是“农村小城镇保险”基本由镇级财政承担;三是市级财力对郊区经济薄弱县、镇的扶持不断加大。但从公共财政对郊区农业和农村的投入占上海地方财政收入的比重看,市财力的投入有待进一步加大,镇财政负担沉重,涉农区财政负担项目过广。
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